曾凡军：政治锦标赛体制下基层政府政策选择性执行及整体性治理救治

[摘要]在当今风险社会中，政府有着与生俱来的风险偏好，与自身利益相关的风险源成为被关注的首选项。基层政府的政策选择性执行就是将与自身利益相关的风险源作为首选项而演变成一种制度化的非正式行为，其组织基础和制度环境在于政治锦标赛体制。源于政治锦标赛体制的政策选择性执行将导致政策制定和执行的碎片化、部门碎片化、功能碎片化、服务裂解性等为特质的碎片化政府的形成，其治理策略以整体性治理为理论工具，以公民需求最大化为导向，构建协调与整合策略工具箱，建构整体性责任机制，实现基层整体性治理。

[关键词]政治锦标赛体制；选择性执行；整体性治理

在当今风险社会中，政府有着与生俱来的风险偏好，与自身利益相关的风险源成为被关注的首选项。中国现有的政治锦标赛体制导致了制度化的非正式行为――基层政府的政策选择性执行的产生，政治锦标赛体制成为了基层政府政策选择性执行的组织基础和制度环境。换言之，政治锦标赛体制和基层政府政策选择性执行之间存在一定的相关性或是某种必然的逻辑关系，这种选择性执行行为有着广泛的合法性基础与特定的制度逻辑，这种合法性基础与制度逻辑就是政治锦标赛体制。

一、基层治理怪象：政策选择性执行

在关注“政策休眠”时，可发现一个奇特现象，不少部门与个人在执行政策时，并非完全跳出政策框架或搁置政策，而是对政策进行理性选择：符合部门或个人利益的政策予以执行；易实施、要求严格的条款予以执行；规定不明确且有自由裁量空间的政策，可能会在执行标准与力度层面上进行选择；甚至将对自身有约束的政策予以搁置或置换。这种现象就是所谓的政策选择性执行，即政策执行主体基于政策认知、自身利益和价值观等因素的影响而对政策内容产生片面理解、有意曲解、故意肢解、目标替代等，致使政策偏离既定目标，政策执行发生变形、走样或失真及执行绩效低下，甚至政策执行失效。

作为代理人的基层政府在必须履行多重任务时，将完成任务的优先次序进行调换。由此，在多重委托代理关系中，委托代理的链条越长，链条末端的代理人要完成的任务就越多，各种任务之间发生冲突的可能性也就越大[1]，政策选择性执行的可能性就越大。中央位于链条的最顶端，主要负责相关政策制定，基层政府则位于链条最末端，负责中央政策的执行。地方政府身兼两职，既是中央政策的执行者，也是地方政策的制定者。不难发现，基层政府既要执行中央政策，又要执行地方政策，基层政府执行的政策是中央和地方政策之叠加。依据公共选择理论，无论是中央还是地方政府都是理性经济人，都希望基层政府将自身政策置于优先位置。这也就导致作为理性经济人的基层政府在基层干部数量有限并需执行来自中央和地方的“政策集合”时，基于自身利益对“政策集合”中的政策进行理性选择和排序。同时，各地方政府争相基于自身利益考量而采取“目标替代”方式追求与中央政府目标不一致的具有明显自我生存特征的地方目标，这一目标替代的非法性直接诱发了地方政府与基层政府非正式的共谋行为。如在面对“一票否决”的计生工作上，基层政府的工作目标并非集中精力执行政策，而是转为“体制钻营”，采取数字造假、财政“空转”和变通等方式应付上级政府的检查。长此以往，基层政府的做假和变通等“制度性说谎”变得普遍化和常规化。

这是当前基层政府实行的一种典型治理模式――选择性治理，这种选择性治理模式通过政策选择性执行得以施行。政策选择性执行可能导致公共政策的“非公共化”的结果，这种公共政策的“非公共化”集中反映了“国家权威正受到越来越大的威胁，这个威胁主要的不是来自于体制外的异己力量的挑战，而是来自于体制内部的权力持有者们对国家权威的分割和交易，国家权威正经历着一场碎裂化的过程”[2]。周雪光认为，在经济市场化的进程中，国家的权威进行着另外一种市场化[3]。国家权威成为了资本化的权力和稀有的价值物，可在国家权威市场化过程中得以交换和使用，实现只有少数人分享的增值。中国官僚政治的层级体系和权力的功能化划分相结合导致每一个单独部门均有独立的权威来源，且任一单独部门都无法超过其他部门的权威。各个部门皆据自身利益制定部门政策或影响政府政策制定过程[2]。这些权力的功能化和利益的部门化导致了权力碎片化和部门碎片化现象的产生，表现出狭隘的视野、协调阙失、整合不足和各自为政状态。那么，为何基层政府要进行选择性治理呢？

二、政治锦标赛体制：基层政府政策选择性执行的深层根源

事实上，基层政府进行选择性治理的原因是多方面的，基层财力不足就是其中一个重要原因。的确，那些曾经对农业税费收入依赖性较强的基层政府在取消农业税费后，失去了原有的财政收入，仅靠有限的上级财政转移支付维持其正常运行。这些有限的转移支付仅能支付基层干部的基本工资，留给为百姓服务的财力就所剩无几了。然而，就具有充足财力的基层政府而言，是否会因财力充足而自愿成为公共服务者呢？我们从调查中发现，基层政府仍然践行着选择性治理逻辑，将政绩作为首选项，那些公共服务项目却被一而再地推延或搁置。显然，分税制和取消农业税后，基层政府财政自主性减少和财力空间被压缩构成了基层政府政策选择性执行的一个重要动因，但基层政府财力充裕与否并非是其进行政策选择性执行的根本原因，那么根本原因又是什么呢？

基层政府政策选择性执行的直接动因和根本原因在于以“目标责任制”为核心的政治锦标赛体制。在政治锦标赛体制中实行的是目标管理模式和“下管一级”的管理方式，从而使上级政府拥有了绝对的优势地位与政治权力，导致资源“自上而下”纵向流动，基层政府的博弈能力遭到削弱和资源依赖度进一步提升，基层治理自主性与完整性遭到扭曲。与此同时，深陷“锁住效应”的基层干部，为了自身利益与通往权力之路不受影响，只能迎合上级政府的压力型考核机制，对政策执行进行理性选择。

1. 政治锦标赛体制下的目标管理模式迫使基层政府进行政策选择性执行

在现行的政治锦标赛体制下，各级政府践行着目标管理模式，将政治经济任务进行量化分解、层层发包，官员政绩、荣辱升迁与各项指标相“捆绑”。基层政府处于政治锦标赛体制的最末端，承受着上级经济指标、行政和同行竞争的多重重压，为了在“政治锦标赛”中获胜，避免经济、行政处罚和“一票否决”，加之分税制改革后地方财力空间压缩和治理任务未减反增现象的客观存在，基层政府践行着“唯上不唯民”的思维，在公共产品的生产和公共服务的供给上进行着理性选择，倾向于上级指标量化的“考评性”产品而非服务性公共产品的生产，远离基层百姓的利益诉求，动用行政权力调动所有人力资源通过足够的“正、负激励”，以牺牲农民利益为代价的“零地价”等政策优惠进行与民争利的“招商引资”，奉行公司化的竞争逻辑，充当“分包商”的角色，逐渐演变成了“官方企业家”和“谋利型政权经营者”，基层政府与部分企业（如煤矿等）实行“异化合作”，结成较为稳定的利益共同体，形成基于“双边垄断”的“金权政治”，使中央权威在基层的政策选择性执行过程中被逐渐软化，促使“强政府”的“软政权化症状”的产生。

2. 政治锦标赛体制下地方政府通过“下管一级”和“干部交流”制度引导基层干部将地方政策优先执行

在中央与地方利益存在冲突时，地方政府将通过“下管一级”和“干部交流”的干部管理制度来影响或引导基层干部将地方政策置于优先位置并贯彻执行。在“下管一级”制度中，地方政府拥有任命基层干部的独立权力，任命的依据是基层干部执行地方政策的情况。为减少地方保护主义，地方政府实行每隔3-6年的“干部交流”制度，但与中央政府相比，地方政府拥有着调配基层领导职务的权力，可以任意安排，从而形成了基层干部向上负责的取向。与此同时，地方政府也会不约而同地与基层政府一同施行“共谋”策略，非常艺术地掩盖基层政府未有效执行中央政策的真实信息，夸大基层政府执行中央政策的能力缺陷。这样，地方政府就习惯性地引导着基层政府和干部进行政策选择性执行，并通过目标责任书、“下管一级”和“干部交流”等方式予以制度化。这种职责同构的压力型体制具有指标量化、目标清晰、责任明确和效率极高的天然优势，在某种程度上解决了委托代理难题。这种体制一旦和“经济联邦主义”相结合，必然会提高资本的谈判地位。基层政府为了取悦和吸引更多优质资本，加大政策选择性执行的冲动和倾向，弃社会福利、百姓利益和生态环境，甚至不惜牺牲地方税收和资源，与民争利，开展全民招商引资。正如詹姆斯・威尔逊(James.Wilson)所提出的“劣币‘驱逐’良币”现象，民生、公共服务和环境保护等均付诸阙如。

3. 政治锦标赛体制使基层政府面临行政事务递增与治理资源递减的矛盾

处于政策“输出”终端的基层政府深陷行政压力层层递增的“漏斗效应”和优质治理资源被上级层层抽取的“抽油烟机效应”。面临着行政事务递增与治理资源递减的矛盾，作为理性经济人的基层政府为了在政治晋升锦标赛中战胜对手而向治理对象采取寻租和掠夺性行为，这种就是美国学者施莱弗和维什尼提出的“掠夺之手”模型，通过“掠夺之手”模型来解决治理资源递减的困境，与此同时，面对行政事务递增的现状，要想将所有事务都按质按量地完成是不现实的，这就使得基层政府必须对上级政策进行选择性执行。可见，这种政治锦标赛体制的存在为基层政府的政策选择性执行提供了赖以生存的土壤，成为了基层政府的政策选择性执行的组织基础与体制环境。因而，在政治锦标赛体制下基层政府的政策选择性执行成为了一种必然性行为。诚然，这种以政绩为导向的必然性行为具有高效性特质，但这种高效性背后隐藏着巨大的破坏性，在执行自利性政策的同时也消解了非自利性政策，长此以往，导致政策执行碎片化、责任碎片化、功能碎片化等现象的产生，致使基层政府“狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性，无法从整体上提供公民所需求的服务”[4]，最终形成了在政治上具有独立利益的基层碎片化政府。那么，面对基层的政策选择性执行、基层碎片化政府和基层稳定等深层次问题和矛盾的存在，中国基层治理该如何转向，又有怎样的治理范式可以选择呢？

三、基层政府政策选择性执行的救治策略：整体性治理

本研究将援引当前西方时兴的整体性治理理论及其分析框架，对政治锦标赛体制下基层政府的政策选择性执行和基层碎片化政府进行整体性救治，构建基层整体性服务型政府。

整体性治理理论缘起于20世纪90年代末期，是在政府治理过程中不断对新公共管理模式下政府服务裂解性和政府管理碎片化进行反思与修正基础上逐渐形成的全新的政府治理模式[5]，是对传统公共行政和新公共管理运动所导致的狭隘视野、部门主义和各自为政现象及碎片化体制的战略性回应，是传统协同理论与整体主义思维方式的复兴，得到了OECD 多个国家的共识与借鉴，“这不仅仅是一种工具理性意义上的治理模式变迁，更是一种治理理念的重塑，能极大地深化和提升政府治理的理论内涵和实践意旨”[5]。

1.公民需求最大化实现

整体性治理强调公民身份的体现，追求公民整体性需求最大化实现，即“将个人的生活事件列为政府治理的优先考虑项目，将‘政府组织’的研究重点转移到‘个人问题’的解决上”[6]，从而“以解决人民的生活问题为政府运作的核心”[6]。从而，在我国政府治理理念上，由传统政府导向、绩效导向向公民需求导向转变，将解决公民需求作为政府治理的首选项，在追求绩效价值的同时注重公民权利、人民主权和公共利益等价值的实现，给公民社会更多的成长空间，培育公民参与的意识，充分体现政府治理的公共性本质，从根本上确保公民在公共政策制定和执行过程中的参与权、表达权、监督权的实现。

2.建构协调与整合策略工具箱

整体性治理理论认为，“整体性治理所反对的非专业化，其敌人是碎片化，而整合的反面也不是分化，而是碎片化（Fragmentation）”[7]。基于基层政策执行选择性和碎片化的普遍存在，整体性治理的策略就是构建协调和整合“策略工具箱”，它主要包括三个层次。第一层次就是协调层面，即组织间协调，其“策略工具箱”包括“整体性考虑、对话和共同性规划”三项策略工具[7]（：1）“整体性考虑”的协调方式，即在基层治理中，