邹爱华：加强民主监督视阈下的政协组织法制化建设研究

虽然从理论上来讲，政协的民主监督可以发挥非常重要的作用，但是在实践中，政协的民主监督作用并没有得到有效发挥。一个重要的原因在于，政协的民主监督缺乏法律保障。为了充分发挥政协的民主监督作用，我们有必要研究政协组织地位的法制化问题。

一、政协民主监督作用的实际效果

众多学者的研究已经表明，政协民主监督作用的发挥存在着障碍。主要表现为以下两个方面。

1．一些政协委员实施民主监督行为的积极性不高

要想发挥政协委员的民主监督作用，应当保证政协委员的权利。政协委员的权利至少应包括知情权、建议权和言论免责权。[1]遗憾的是，政协委员的这三项权利在当前没有得到有效的保护。由于缺乏权利保护，导致一些政协委员思想认识出现偏差，认为民主监督这种“软监督”作用不大，因而缺乏热情，责任心不强。这反映在两种情绪上。一种是不敢监督、怕监督。之所以出现这种思想情绪，有两个方面的原因。一是怕得罪人，怕打击报复；二是由于掌握的情报和信息有限，怕在实施监督行为时，掌握不住分寸，犯错误。另一种是不愿监督。认为与其“说了白说”，说了得罪人，倒不如装糊涂。正是这两种情绪的存在，使一些政协组织和委员疏于履行政协章程和相关法律中明确规定的职责，将政协委员的头衔仅看作一种荣誉性的职位，抑制了自身积极性、主动性功能的发挥，反映在民主监督上，其履行的频度、效度受到较大的影响。[2]在缺乏权利保障的情形下，希望政协委员能够冒着遭受打击报复的危险实施监督行为，是不现实的。

2．政协委员的民主监督难以落实

由于政协委员的民主监督是没有强制约束力的政治监督，这就导致政协委员的监督能否发挥作用，取决于被监督者的配合程度。在实践中，认为政协民主监督是“操闲心”、“找茬子”的不乏其人；有的党政领导看似开明，常常表态愿意听取各方面的意见，但实际上只喜欢听顺耳之言、赞扬之语，听不进逆耳之言、批评之语，至于给提意见者穿小鞋、搞打击报复之事也屡见不鲜，少数党政领导干部以权谋私、损公肥私、假公济私的行径一旦被揭发，便会大打出手，压制和践踏民主；有的职能部门对政协的性质、地位和作用不甚了了，认为政协在“四大家”里只不过是随声附和、摆设而己，正是由于这些认识和行为的存在，政协委员的意见、报告、提案等送交有关部门后常常石沉大海，政协委员的视察、调研遭冷遇甚至拒绝，政协委员的民主监督难以落实。[3]正因为如此，在实践中，政协委员的民主监督工作往往是借助于“老领导的余威”、“新书记的开明”、“主席的个人魅力”等开展的。

我们对湖北省某省属重点大学思想政治教育专业二年级的49名大学生和法学专业三年级的66名大学生的问卷调查表明，对政协应当非常熟悉的思想政治教育专业和法学专业的大学生对政协、政协组织以及政协的民主监督的性质和内容的了解，存在比较严重的不足，这表明政协组织的民主监督作用没有达到预期的目标。

（1）学生对政协的领导人不太熟悉。调查结果表明，少数学生对现任全国政协主席不熟悉。法学专业的学生有12人选错了现任全国政协主席，占总人数的18%。其中，有7人选择的是全国人大常委会委员长吴邦国，有5人选择的是前任全国政协主席李瑞环。

（2）大部分学生对政协的性质模糊。法学专业只有21人选择正确，知道政协是一个爱国统一战线组织，占总人数的31.8%；思治教育专业只有12人选择正确，占24.5%。法学专业中有25人、思想政治教育教育专业中有20人认为政协是一个国家协商机关，法学专业中有6人、思想政治教育专业中有9人认为政协是一个国家监督机关。更令人不可思议的是，法学专业和思想政治教育专业各有1人认为政协是一个国家权力机关。

（3）大部分学生对政协的民主监督的性质不清楚。法学专业只有21人选择正确，知道政协的民主监督是没有强制约束力的政治监督，占总人数的31.8%；思想政治教育专业只有19人选择正确，占38.8%。法学专业中有12人认为政协的民主监督是有强制约束力的政治监督，6人认为政协的民主监督是有强制约束力的国家机关的监督。思想政治教育专业中有2人认为政协的民主监督是有强制约束力的政治监督，2人认为政协的民主监督是有强制约束力的国家机关的监督，8人认为政协的民主监督是没有强制约束力的国家机关监督。

（4）大部分学生对政协的民主监督的内容不了解。法学专业只有17人选择正确，知道政协的民主监督包括以下内容：监督国家宪法、法律和法规的实施；监督重大方针政策的贯彻执行；监督国家机关及其工作人员的工作；监督参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况，占总人数的25.8%。思想政治教育专业只有11人选择正确，占22.4%。

（5）多数学生认为政协的民主监督作用不大。虽然思想政治教育专业有22人认为政协的民主监督作用大，另有4人认为政协的民主监督作用非常大，共占总人数的53%；但是，也有19人认为政协的民主监督作用小，4人认为政协的民主监督基本上没有用，共占总人数的47%。法学专业的学生对政协的民主监督作用的判断则比较悲观，只有13人认为政协的民主监督作用大，另有3人认为政协的民主监督作用非常大，共占总人数的24%；有34人认为政协的民主监督作用小，16人认为政协的民主监督基本上没有用，达到总人数的76%。

二、加强政协民主监督要求政协组织法制化

为了加强政协的民主监督，近年来有许多学者和实务工作者提出，应当出台法律，用法律确立政协的地位。笔者认为，为了充分发挥政协民主监督的作用，非常有必要将政协组织法制化。

1．实现依法治国战略的需要

正确解决政协的法律地位问题，是实施党的依法治国基本方略的需要。依法治国，首先是依宪治国。宪法是国家的根本大法，要解决的是国家政治和社会生活中带全局性、长期性、根本性的问题。关乎国家根本制度和国家政治生活中的最重要的原则应当由宪法来规定。在我国政治体制中，党的领导地位是宪法确立的，宪法也明确规定人大是我国的权力机关，政府是国家权力机关的执行机关。唯独政协的政治地位未被宪法载明，却仅仅依靠惯例和文件、政策来维持。这同党的依法治国方略和人民群众日益增长的法律意识是不相称的。依法治国，要求党把关于国家和社会重大事务的主张，通过宪法的程序，上升为国家的意志，成为法律，从而实现党的主张与人民意志的统一。长期以来，党关于政协的主张具体体现为政协章程，由于政协章程并不具有法律约束力和规范性，这就导致政协活动表面的宏大和轰轰烈烈与实际效果不能成正比；政协讨论研究议题的宏大和内涵的充实与法律定位不能成正比；政协委员参政议政的热情也与参政议政的效果不能成正比；至于政协的民主监督更是难以找到有效途径。倘若我们能够把政协章程上升为法律，复原为《政协组织法》，则必能看到另一番景象。[4]

2．完善和落实宪法规定的需要

1982年宪法明确规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”1993年的宪法修正案，又加上了这样一句话：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这表明，国家已经承认多党合作和政治协商制度是基本政治制度。为了落实该制度，我们就有必要在宪法中对负责多党合作和政治协商的基本平台――政协的组织、职权等问题作出原则性规定。遗憾的是，宪法认定政协只是一个统一战线组织，而不是落实多党合作和政治协商制度的国家机关，所以，没有对政协的组织和职权等问题作出原则性规定。需要指出的是，在建设法治国家的大背景下，不管我们是将政协仅仅定位于一个统一战线组织，还是定位于统一战线组织和国家机关的双重身份，我们都必须在宪法中对政协的组织和职权等问题作出原则性规定，以完善宪法。

由于宪法是国家的根本大法，只能对国家的基本政治、经济和文化等制度作出抽象的规定，还需要有具体的法律规定来将宪法中的抽象规定具体化，宪法当中的规定才能落到实处，否则将沦为一纸空文。因此，国家需要制定规范政协活动的法律。

3．充分发挥政协民主监督作用的需要

实践已经充分证明，政协的民主监督由于缺乏法律依据，没有强制性的约束力，效果不是很明显。在依法治国的大背景下，要想将政协的没有强制约束力的“软监督”变成有强制约束力的“硬监督”，就必须制定法律，将政协的地位法制化，对政协的民主监督行为用法律加以规范。

这里需要特别指出的是，在依法治国的大背景下，虽然政协组织地位法制化是将强制约束力赋予政协民主监督的唯一途径，但是，法律对政协的法律地位定位不同，政协的民主监督的强制约束力就会不同。例如，如果我们出台的法律依然将政协的性质定位为爱国统一战线组织，而不是将其定位为国家机关，并赋予其一定的权力，政协的民主监督的强制约束力就不是很强。反之，如果法律将政协的地位定性为国家机关，并授予其一定的权力，将其改变成国家政治监督机关或者上议院，政协的民主监督的强制约束力就会增强。

三、政协组织法制化具有可行性

将政协组织的地位法制化具有理论和实践基础。

1．理论上具有可行性

政协地位的法制化只不过是将社会主义民主法制化而已，这在理论上是没有障碍的。政协是具有广泛代表性的统一战线组织，是共产党领导的多党合作和政治协商的一个重要机构，是我国政治体制的组成部分，在发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明中发挥着不可取代的重要作用。政协具有广泛的组织代表性和政治包容性、鲜明的党派合作性和民主协商性。政协工作的主题就是团结和民主。中国共产党第十六次代表大会报告指出，发展社会主义民主政治最根本的就是要把坚持共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来。社会主义民主政治的本质要求就是人民当家作主。在我们国家，实现社会主义民主政治有两种重要方式，一种是人民通过选举投票来行使自己的权力，另一种是人民在选举投票以前可以在内部就有关问题进行充分的协商，尽可能地对一些共通性的问题取得一致意见。这两种形式是互相补充、互相配合、相辅相成的。有这两种形式就可以使我们的社会主义民主更加充分和完善，也使人民能够真正行使他们当家作主的权力。[5]

政协法制化会不会削弱党的领导。有人认为，政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式，其法制化会强化党派之间的竞争，削弱党的领导，甚至为其他党派执政提供法律条件。这种担心是不必要的。在当代中国，建设中国特色社会主义民主政治的基本规律是：在民主政治实践中，把共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导和人民民主专政是中国政治发展和政治体制改革的基础和总方针。政治体制改革的目的就是为了贯彻、落实、巩固、发展和完善这两大基本政治原则。所谓“改革”就是改革那些不适合党的领导和人民民主专政原则的政治体制中的政治关系和制度。中央反复强调要通过加强和完善法制来改进党的领导方式，把党的路线、方针、政策经过法定程序上升到国家意志，变为国家法律，并带头自觉遵守法律。党领导国家的活动必须限制在宪法和法律范围之内，把党的领导与法律权威统一起来，使党的领导真正获得法律的权威形式，党的政治权威发展为法理性权威，使党的执政地位更加巩固。具体在推进政协法制建设中，可以使党关于多党合作和政治协商的理论和政策上升为法律意志，进一步确立并不断巩固发展共产党领导、多党派合作的亲密关系，进一步明确民主党派参加国家政权、参与国家大政方针和国家领导人选的协商、参与国家事务的管理、参与国家方针政策和法律法规的制定及执行的政治权利和法律程序，充分体现我国民主政治的广泛性、包容性和真实性，使中国共产党的执政地位更为巩固。[6]

2．实践上具有可行性

（1）政协已经国家机关化，可以用法律加以规范

国家法律把政协全国委员会与全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院并列，规定为应当每日升挂国旗的机构；政协与人大每年同时开会，合称“两会”，党和国家最高领导人悉数出席，与委员和代表一起讨论国家大政方针，成为举世瞩目的中国政坛大事；在外交场合，全国政协与外国议会的上议院或参议院是互相访问和互相接待的对象；从中央到地方都有“四套班子”之称，