蓝志勇 胡税根:中国政府绩效评估：理论与实践

一、政府绩效评估的发展演进

政府绩效评估是西方发达国家行政体制改革过程中逐渐形成和发展起来的，涉及政府管理的各个方面，并经历了一个较长的发展时期。以效率政府、顾客至上、追求公共责任为核心，政府绩效评估正在以多样的功能影响着世界各国的政府体制改革进程。最早的政府绩效评估实践可以追溯到一百年前，其发展过程大致可以分为四个阶段。

第一阶段：萌芽阶段，从20世纪初至20世纪40年代。早期的绩效评估实践发源于美国，美国行政学家吉特・波科特在《公共生产力的历史演变》中将这一时期的公共行政称为“效率政府”时期。早在19世纪末，美国当时许多城市政府腐化无能的事件陆续被媒体曝光，公众对城市政府的信任度逐渐下降，通过财政预算控制地方政府绩效的呼声便开始出现。1906年，美国的布鲁尔(B ruere) 等人发起成立了纽约市政研究院( The New York Bureau of Municipal Research) 。1907年，纽约市政研究院率先开始了对纽约市政府绩效评估实践，并运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术，建立了三种类型的绩效评估：一是评估政府活动的成本与投入；二是评估政府活动的产出；三是评估社会条件。纽约市政绩效评估的实践是政府绩效评估的先导，对政府绩效评估的发展起到了关键作用。在早期萌芽阶段，政府绩效评估的背景整体上是传统行政模式。受到科学管理运动和一般管理理论的影响，西方国家对政府绩效评估的研究大多采用基于技术效率(机械效率)的研究方法，而当时的政府绩效评估事实上主要是指财政效率等测算性指标研究。早期的政府绩效评估发展比较缓慢，以美国为主，但以萌芽形式出现的政府绩效评估至少在传统行政模式中创造了一种评估政府的观念，并出现了一些专门研究政府绩效的组织和学术团体，为后来政府绩效评估的发展奠定了坚实有力的基础。

第二阶段：起步阶段，从20世纪40年代至70年代。不同于萌芽时期，早期的绩效评估研究事实上是传统行政模式的延续，又被称为“效率研究”。40年代，在美国胡佛委员会的推动下，理论界与政府部门对绩效评估与绩效预算的关注都进一步提升，“政府的行政机构，特别是预算署，开始制订工作绩效考核办法和工作绩效标准”①。40年代中期，雷得累和西蒙在《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》中提出了评估的需求、结果、成本、努力、业绩五个方面的内容。1949年，胡佛委员会将自己的报告称为绩效预算，从而开创了政府绩效预算的新时代。所谓绩效预算，尼古拉斯・亨利将其定义为“按照运作和方案来组织，并把运作和方案的绩效水平和具体的预算数额联系起来的预算。这里主要有两层含义，一是方案预算，强调要制订方案，并按照具体的方案制订预算；二是注重机构实际的绩效和考核，要将最后的考核结果与预算额进行比较。这两者在绩效预算中缺一不可。在此基础上， 60年代末至80年代初，美国政府又相继实行了计划--规划--预算( PPB) 、目标管理(MBO)和零基预算( ZBB) 。这对加强提供服务的质量、控制成本、提高生产率和解决特殊问题都有着重要作用。

第三阶段：发展阶段，从20世纪70年代至80年代。这一时期是政府绩效评估大规模发展的阶段，尽管经历的时间不长，但该时期确是政府绩效管理最具里程碑意义的发展阶段。70年代，在民选官员的积极推动下，美国联邦政府的生产率改进工作得到大力支持。1970年，参议员威廉・普罗克斯迈尔要求对联邦政府的效率进行评估，总审计署着手这项工作。随后，国会通过了一系列法案以适应生产率改进的发展要求。1973年，尼克松政府出台了”联邦政府生产率测定方案“，试图将政府绩效评估系统化、规范化、制度化。在这个方案的指导下，有关部门制定了3000多个绩效评估指标，由劳工统计局负责收集绩效信息和统计工作。同时，各联邦行政机构也积极增设项目评价部门，注重对绩效结果的评价。70年代末至80年代，由于经济滞胀等各种原因，美国的政府绩效评估发展处于较长时间的缓慢期，甚至是停滞不前。当然，在缓慢发展阶段，美国政府绩效评估在全面质量管理、后果为导向的评估等研究和实践的基础上还是取得了显著的成就，如评估重心的转移、评估方式的转变等。70年代末，英国在各种危机和压力的情况下实施了较为彻底的行政变革， 1979年撒切尔夫人的上台开始了英国”新公共管理“的改革，其私有化、竞争机制、分权化、服务质量、绩效评估的改革理念使英国当仁不让地被称为当代行政体制改革的先驱。在”效率战略“的指导下，撒切尔政府相继推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施，极大地推动了绩效评估在政府部门中的应用。

第四阶段：深化阶段，从20世纪90年代至今。80年代英国政府绩效评估的成功实践以及后期的”下一步“行动方案、”公民宪章“运动、为质量而竞争等改革措施，都促进了英国政府绩效评估活动的展开。进入90年代以后，政府绩效评估的发展出现了新的趋势②。一是绩效评估逐步走向制度化、规范化和法制化。英国1983年即颁布了《国家审计法》，规定成立国家审计署以确保主计审计长履行其职责，首次从法律的角度表述了绩效审计。1997年英国颁布了《地方政府法》，规定地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。1993年，面对公众要求强化对政府进行监督和提高政府工作效率的压力，美国第103届国会通过了一项重要的法案，即政府绩效与结果法(The Government Performance and Results Act，GPRA)。1999年4月，日本内阁会议根据《中央省厅等改革关联法案》的相关措施为内容，制定了《关于推进中央省厅等改革的基本方针》，将总务省的行政监察局改为行政评价局，行政评价局可超越各府、省的界限，行使包含政策评价职能在内的行政评价和检查职能； 2002年他们又出台了《政府政策评价法》，在整个政府范围内实施③。二是绩效评估技术不断发展。以信息技术的应用最为典型，也因此有人甚至认为绩效评估的信息化比绩效指标的设计更为重要。现代化的信息技术、量化技术的广泛应用，不仅为绩效指标的筛选、绩效信息输入提供了方便，同时也包含了绩效考核过程的公平性。信息技术正在成为现代政府绩效评估的主要手段。三是对评估主体多元化和公民参与评议逐渐形成共识。随着公民社会的兴起和公民参政议政意识的加强，政府也在不断考虑公民参政议政的形式。公民参与绩效评价作为现阶段较为合理、公正的一种参政形式而获得了广泛认可。

四是绩效评估的理念、方法和技术不仅在发达国家之间盛行，同时也推广到一些发展中国家。除了英美等国家以外，日本、澳大利亚、加拿大、德国等国家都纷纷实行政府绩效评估。从80年代中期开始，新西兰政府逐渐提倡要放松对经济的管制，结束政府对大部分经济的直接控制与干预，并建议精简、打碎、激进地改革公共部门官僚体制。澳大利亚于1997年公布公务员条例，削减高级公务员的特权，出台财政管理和会计法案，推行权责会计计划，其战略目标是，到2000年基本实现现金制政府会计制向权责会计制转变。日本于1997年开始行政评价改革，涉及政策评价、行政活动评价等。此间，韩国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚等国相继开展了政府绩效评估活动。

二、中国政府绩效评估理论研究的发展

我国政府绩效评估的理论研究始于20世纪90年代中期，到目前为止大致经历了三个发展阶段。

(一)第一阶段--初步探索阶段(1994年-1999年)

1994年，有的学者翻译了大卫・伯宁翰的《英国地方政府中运用绩效评估尺度的观察》一文①。1995年，有的学者对英国组织绩效评估的历史、主要内容和技术方法进行了一定的介绍②。这一时期，对于政府绩效评估的理论研究尚处在初步的探索时期，通过国内学者对西方国家政府绩效评估的理念和方法体系的介绍，政府绩效评估的思想开始进入中国，但并没有引起理论界和行政官员足够的重视。

(二)第二阶段--研究的拓展阶段(2000年-2003年)

从2000年开始，政府绩效评估的问题在国内引起一定的关注，相关的理论研究也有一定拓展。在这一阶段，新公共管理理论在中国逐渐兴起，新公共管理运动本质上是一场在绩效评估理论指导下的行政改革运动。学术界开始关注作为提升政府绩效的有效工具--绩效评估问题的研究。这一时期的理论研究主要集中在三方面：

第一，对西方国家政府绩效评估的理念与方法体系的引进和介绍。有的学者对西方国家政府绩效评估的内涵与理念进行了深入的研究，指出绩效评估是西方国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的政府治理方式，也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法，它反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向，贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念。有的学者中对英国、美国、澳大利亚、新西兰等国的绩效评估实践进行了比较详细的介绍。

第二，对我国政府实施绩效评估的现状及可行性等问题进行探讨。如中国行政管理学会联合课题组在其报告中指出我国政绩效评估的实践大致划分为三种类型，并提出我国建立机关工作效率标准体系的基本原则及设想①。有的学者从我国政府实行绩效评估的可行性为切入点，指出我国实行政府绩效评估的主要障碍在于政府与企业两种组织的性质差异、政府作为行政组织所特有的弊端、观念的障碍②。

第三，对中国政府绩效评估的制度设计进行探索。如有的学者对政府绩效评估的元设计进行研究，指出：政府绩效评估的元设计，就是对政府绩效评估设计的设计③。有的学者对行政管理现代化评价指标体系的构建作出尝试性的理论探讨，从行政环境、行政职能、行政体制、行政执行、行政人员、行政效率等六个方面提出了一套评价指标体系④。

(三)第三阶段--研究的细化和创新阶段(2004年至今)

这一时期，政府绩效评估问题已引起广大学者的极大关注，并且各级政府各部门纷纷在进行政府绩效评估工作的探索和尝试。这一阶段的理论研究主要体现出三个特点。

第一，研究逐渐细化与深入。在这些研究中，比较有代表性的有：有的学者对公共部门绩效评估的主体构建及对象选择等问题的研究⑤。有的学者对地方政府绩效评估的基本程序、信息保真制度、结果运用制度等问题进行研究⑥。有的学者侧重从财政支出绩效的视角来研究政府绩效评估问题。有的学者从绩效评估的视角对行政审批制度改革进行实证研究。有的学者引入利益相关者的理论对政府绩效进行了全面的界定，同时构设出完整的绩效评估主体范围、为绩效评估的理论化探讨提供了新的视角。有的学者对地方政府绩效评价中”三权“(评价管理权、评价组织权、具体评级权)的来源、归属和具体内容进行研究，明确政府绩效评估各参与者的权责界限。

第二，政府创新理论的不断发展为政府绩效评估提供了理论支撑。政府创新理论是近几年借鉴组织管理理论，将组织管理理论运用到政府管理中，构建学习型、服务型、责任型的政府。有的学者指出，一个创新型的政府，不仅应当是民主的、法治的和文明的政府，而且应当是变革的、进取的和高效的政府。可以说，政府创新理论的发展为政府绩效评估提供了良好的理论支撑，也为政府绩效评估构建了理论框架与操作工具。

第三，研究逐步走向系统性。主要体现在一系列编著的出版上，如卓越主编的《公共部门绩效评估》(中国人民大学出版社， 2004年) 、胡税根著的《公共部门绩效评估--迎接效能革命的挑战》(浙江大学出版社， 2005年) 、彭国甫等著的《地方政府绩效评估研究》(湖南人民出版社，2005年) 、范柏乃著的《地方政府绩效评估理论与实践》(人民出版社， 2005年) 、孟华著的《政府绩效评估：美国的经验与中国的实践》(上海人民出版社， 2006年) 、周凯主编的《政府绩效评估导论》(中国人民大学出版社， 2006年)等相继出版，不少科研院校纷纷开设了政府绩效评估或公共部门绩效评估课程，表明国内关于政府绩效评估的研究逐步系统化。

三、中国地方政府绩效评估实践发展历程

改革开放以来，为建立”办事高效，运转协调，行为规范的行政管理体系“，我国进行了行政管理体制的持续改革。在变革观念，