程同顺：西方国家农民利益集团的功能与作用对我国新农村建设的启示

关键词 西方国家/农民利益集团/政治过程/新农村建设

在中国成功加入WTO以后，如何帮助农民进入市场、提高农民的组织化水平已经逐渐被提上了中国的议事日程。2006年中央的一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》再次明确提出：“积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加快立法进程，加大扶持力度，建立有利于农民合作经济组织发展的信贷、财税和登记等制度。”本文在全面讨论西方国家农民利益集团在政治过程中的功能、积极作用和消极影响的基础上，分析其对当前中国社会主义新农村建设中相关问题的启示。

一、西方国家农民利益集团在政治过程中的功能

当代政治学理论把政治过程分为利益表达、利益综合、政策制定、政策执行及反馈等四个主要的环节。根据阿尔蒙德的结构功能主义，利益集团虽然主要是一个利益表达的结构，但是其功能也仍然遍布于政治过程的各个环节，在整个政治过程中都发挥着重要功能。农民利益集团作为一种特殊的行业性利益集团，它在政治过程中的功能更具特殊性和独到之处。

1.利益表达。

从大的环节看，一个完整的农业政策过程起始于利益表达阶段，而进入农业政策过程的表达又可区分为两种类型：要求和支持。第一种类型是要求。要求涉及的内容较多，比较突出的是：关于产品和服务分配的要求、关于行为管制的要求、关于参与政治经济决策过程的要求，以及对新的价值、挑战和机会积极地加以适应和作出反应的要求等。第二种类型是支持。农民和其他有关的社会行动者要使自己的要求最终有可能在政策取向中体现出来，就必须提供相应的支持或对政策输出的偏差作出反应。支持也可分为两类：一是参与型支持，亦即政治资源的支持，人们通过政治机构或团体的活动，或通过常规的和非常规的政治场合的活动，对政策制定者给予支持。二是顺从型支持，主要是遵守合法的政治体系所制定的权威性政策，纳税，提供各种服务，对政治权威、政治象征顺从和敬畏，这类支持使得政府能够进行提取、管制和分配，也就是说，能够执行政策。[1](P65-66)

农民作为个人当然可以进行利益表达，但是农民以个人方式进行的、分散化的利益表达往往效果不佳。这是因为：首先，利益表达是要付出代价的，坚持持续不断的利益表达，其耗费量很大，靠公民个人无力承担。[2](P199-200)其次，个人的利益表达缺乏足够的分量，难以引起决策者的足够重视，进入决策程序。个人的意见和要求，远远不如一个法定的组织反映的意见和要求更能引起人们的重视。再次，农民个人或小团体进行的利益表达，往往只是反映少数人、局部地区的利益，而不能有效地代表整个农民群体，不能从长远的角度深刻地反映农民的整体利益。

因此，今天西方发达国家的农民大都选择通过各种各样农民利益集团进行利益表达。而这种组织化的利益表达，不仅对保护农民利益是必要的，而且对于政府制定相关政策也是十分必要的，因此，很多农民利益集团的建立往往是受到各国政府的支持和鼓励的。[2](P228)

2.利益综合。

按照政府过程的理论，在输入阶段之后就开始了政策过程的转换阶段，即要求和支持输入通过一个转换过程变成了权威性政策输出。在转换阶段，首先要进行利益综合，把利益表达提出的许多要求综合成少数重大的政策选择方案。在西方，尽管公民参与政治是民主政治的基础，但公民的众多利益要求不可能都直接输入到决策系统，而且决策系统也不可能同时受理那么多的利益要求，因此，其利益要求更多的是通过一定的中间媒介加以综合，然后再输入到决策系统。作为农民参与政治的组织形式，农民利益集团正是充当了这一中间媒介的角色。如在日本，农户有千差万别的利益要求，但经过农协全国中央会的综合后，最终形成能够反映农户基本愿望的三大利益要求――提高政府收购农产品(特别是大米)的价格、争取更多的农业补助金和限制农产品进口。

在利益综合阶段，各种利益集团纷纷粉墨登场，在政治谈判桌前讨价还价，但是它们提出的要求和许诺的支持大多头绪杂乱、含糊不清，而且利益目标的不同经常会引起社会内部的冲突，因为个人和团体都可以按照各自的利益和意识形态作出解释。因此，需要有一个利益确定机构，这个机构的基本职能是将各种集团和个人分散的利益和资源综合，确定为政策体系的目标，通过政策实施来实现它们。在西方国家，政党被视为专业化的利益综合机构，对于利益综合起着重要的作用。但是政党并不是惟一进行利益综合的机构，立法机关和行政当局往往也履行着利益综合的功能。

对于农业政策来说，农民利益集团比政党或其他机构能更好地反映农民的愿望，协调农民的要求。因为农业产业不同于别的产业，政策问题会随时出现。政党一般关心的问题比较广泛，并不专门关注农民的问题，而农民的政策要求会随着农产品市场的价格波动、自然灾害的出现等而随时提出，因此依靠普通的政党对农民进行利益综合是远远不够的，真正代表农民利益的、长期固定存在的农民利益集团对于农民的利益表达和利益综合是十分必要的。

更为重要的是，这些经过综合的利益要求不仅容易为立法机构或直接决策者所受理，而且也可以使农民利益集团集中自己的政治资源对决策机构施加压力及影响，以便实现这些利益要求。例如在日本，决定大米的政府收购价格时，首先由农协全国中央会决定要求价格，然后由农协干部与农林水产省官员频繁接触，与此同时，基层农协和地方农协米价对策本部在各都道府县召开有地方议会议员和地方自治体首长参加的米价大会。另外，地方代表团云集首都召开全国米价大会，邀请许多国会议员参加，有时还要举行大型的游行示威活动。在这种形势的压力下，执政党的决策机构农林部会和综合农政调查会连日召开会议，并向政府有关部门施加影响，迫使后者接受农协的价格要求;在争取政府补助金问题上农协采取的步骤是，首先在农协内部征求基层组织对预算的要求，然后提交农林水产省，在整个预算方案编制过程中，农协干部和职员不仅频繁接触行政官僚，而且也动员有关国会议员促使执政党向农林水产省和大藏省施加压力。另外，农林水产省、执政党以及农协中央会之间不断召开恳谈会，相互就预算问题达成某种协议。与上述交涉过程相呼应，农协中央会组织成员举行大型群众集会和游行示威，以便扩大影响，增加压力效果。正是由于农协提出的利益要求简单明了，且加上其有效的压力活动，使农协的这些利益要求在相当一段时间里能够得到顺利实现。[3]

3.政策制定。

作为农民自己成立的民间政治组织，农民利益集团当然不能直接参与农业政策的制定，但是它们可以采取种种方法影响农业政策的制定。

在西方发达国家，由于农业政策的制定几乎涉及所有领域、所有阶层的利益，因而它也就成了各种利益集团积极活动的焦点。而有关农业方面的利益集团，也就是农民利益集团表现得更为积极和活跃，它们是农业政策制定过程中起决定作用的相关集团的一部分。

在美国，农民利益集团会通过“院外活动”来维持它们在农业立法过程中的作用。它们在华盛顿设立一批办事处，雇佣一批院外活动人士，代表它们的利益，活跃在政府决策的各个层次，积极设法影响对农业政策制定起重要作用的国会工作人员，影响国会的研究和情报部门的报告，并最后影响议员的态度，使他们制定出有利于自己的立法等。从美国农业立法的历史来看，农民利益集团的确起着重要的作用。

在英国，英格兰和威尔士农民联盟对农业的决策有着很大的影响。英格兰和威尔士农民联盟与农业部结成了非常密切的关系，农业部需要前者作为一个代表性的组织进行价格和资助谈判，以及在重大政策出台前听到农民的意见;而农业部也为英格兰和威尔士农民联盟提供了能够影响政府最高决策的直接渠道，因为在英国农业部长经常可以进入内阁讨论重大决策。战后英国农业发展史，既是政府影响农业的历史，同时也是英格兰和威尔士农民联盟作用于农业的历史。[4](P224-226)

4.政策执行及信息反馈。

农业政策的实施不仅是农业行政部门的事情，它还需要作为政策接受者的农民的认识和配合。如果农业行政部门对农业政策的宣传和推行要面对千千万万的分散的农户，那么不仅推行政策的成本是难以承受的，而且推行的效果也未必很好。因此，只有通过农民利益集团的配合和农民经济组织的协调和组织，农业政策才能够得以推行。

当然，农民对于政府推行的农业政策是不是愿意接受，对政策效果是不是满意等，直接关系到一项农业政策的成功与否;在一项政策推行过程中还存在哪些问题，还应该进行什么样的改进或补救，则成为立法或行政当局改进农业政策的重要依据。这些也都需要农民利益集团结合农民经济组织提供给权威当局。如英格兰和威尔士农民联盟不仅向英国农业部提供它无法了解的大量信息和分析结果，甚至帮助它实施农业政策。[5](P28)

二、农民利益集团在政治过程中的作用

尽管自由主义理论家把利益集团的存在视为西方现代民主的基础和保障，但是事实证明，农民利益集团在西方国家政治过程中所起的作用并不都是积极有效的，它的影响是双重的。

(一)农民利益集团在政治过程中的积极作用

1.促进政治多元化。

在发达资本主义国家中，由于社会分工的程度较高，因而存在着各种各样的社会利益。从某种意义上讲，这些利益有时是相互对立的，即一种利益的实现会妨碍另一种利益的实现或损害其他利益。尤其在市民利益集团与农民利益集团所代表的利益之间存在着较大的对立成分。据估计，在日本这种对立比例大约在20%左右。[6](P109)它们之间较为突出的对立问题是农民利益集团与其他组织围绕农产品价格的对立。

1972年中日恢复邦交正常化以后，日本从中国进口的生丝由1971年度的2839吨猛增到1972年度的6190吨，从而对日本国内生丝市场形成一定的冲击。日本的蚕农们为保护自己的利益，积极推动自民党的“农林族”议员和农林水产省的主管官员，在1974年8月制定并推动国会通过了《生丝一元化进口法案》。该法案规定从外国进口生丝必须得到农林水产省下属组织――蚕丝砂糖类价格安全事业团的批准，并对进口生丝的数量和价格进行严格控制，结果使中国生丝的进口量在1975年急剧下降到1480吨。但是，这一法案的实施却损害了由生丝进口商、丝绸生产厂家以及和服生产厂家组成的有关中小企业集团的利益。因为外国进口生丝的减少所导致的生丝价格上升，不仅使生丝进口商受到打击，而且丝绸生产厂家与以丝绸为原料的和服生产厂家也处于经营困难的境地，甚至出现了倒闭的丝织工厂。因此，由这些厂商组成的“中国生丝绢织物进口协议会”直接上书政府，并推动自民党“工商族”议员以及支持生丝进口自由化的通产省、外务省，要求废除《生丝一元化进口法案》。[7]

从这一事件也可以看出，如果利益冲突的双方都在动员自己的政治资源对政治过程施加影响力时，作为“价值的权威性分配”的政治系统就不得不对双方进行调解，使冲突的双方达成某种程度上的妥协，尽可能地在实现一方利益的同时又不损害另一方的利益或者对损失利益者给予其他补偿。这样就产生了政治多元民主化的基础，即利用公共机构的“正常渠道”来达到各利益集团一致同意的目的。

2.促进农业决策的科学化与合理化。

随着经济的迅速发展以及由此带来的高技术化，政治决策也复杂化了，在农业领域也不例外。因而要求直接决策者必须掌握与之相关的高度专门知识，但实际的决策者――政府官员与国会议员却因其局限性而难以做到这一点，为克服这一缺陷，他们必须取得掌握这些专门知识和信息的农民利益集团的支持。

农民利益集团为了实现自己的利益要求，也希望通过向行政官僚和国会议员提供信息资料的方式来影响决策过程，这样就起到了扩大决策系统信息输入的效果。而且，值得注意的是，农民利益集团所反映的意见比正常的代议制政府机构了解和妥善处理的意见更为广泛、深刻以及更具有多样化。因为不同的农民利益集团分别把不同的信息资料送到行政官员和国会议员手中，这样就使决策者们有可能加以比较选择，尽可能地减少决策的失误。

农民利益集团的主要目标就是影响政府的农业政策。在与行政当局以及立法人员长期不断地讨价还价的过程中，由于多方的讨论和沟通，人们对相关农业问题的认识会越来越清晰，观点会越来越一致，最终导致能够被农民所认可的农业政策的出台。这个过程并不完全是农民利益集团单方面施加压力的结果，其实双方是互动的，