隋斌斌：体制激励、法律激励与理念激励

引言：一个良好的监督制度并不是孤立存在的，需要其他元素为它提供一个完备的激励系统。这种激励系统和代议机关监督制度本身是相辅相成的。它为代议机关监督政府提供必要的动力和保障。具体来讲，这个激励系统应该包括以下几个层面：首先，宏观的政治体制层面必须要为代议机关监督提供动力和保证；其次，代议机关监督制度应当以法律的形式进行确立，以具体规则的方式体现其程序的合法性和权威性；再次，在理念层面，应当为代议机关塑造一种强有力的“监督机关”的自我角色认同和社会认同。

对于社会主义国家而言，在代议制机关监督制度的建设方面与西方国家进行比较研究是一个非常有意义的工作。而作为“议会之母”的英国议会，其政府监督制度对中国人大监督激励制度的完善具有更深刻的借鉴意义。

第一，中国和英国的政治体制具有相似性。中国和英国的政治体制都不是典型的分权体制。然而在不能依靠透彻的分权来制衡政府的前提下，英国议会却另辟蹊径发展出一套比较成熟的监督体制。这是非常值得中国借鉴的。

第二，英国的议会拥有良好的“监督”政府传统。作为“议会之母”，英国“议会监督”的历史是极其悠久的。英国议会产生的重要原因之一就是要对国王的权力进行约束，它是在与王权的斗争中成长起来的，对王权进行制约和监督是其早期斗争的焦点。而在资本主义发展时代尤其是内阁制产生之后，英国议会监督又逐步转入对内阁也就是对政府的监督。在现代国家中，英国是一个典型的“政府统治，议会监督”的国家。

第三，在发展过程中，英国的议会创立了许多影响深远的监督制度，积累了不少经验。比如其质询制和议会辩论等制度都对其他国家议会的发展产生了重要影响。

本文将从体制激励、法律、规则激励、理念激励的层面对中国人大和英国议会的监督激励制度进行比较。我们的目的在于博取“议会之母”在议会监督方面的优秀经验，借此来解决中国所面对的问题，建立和健全我们自己的人大监督体系，为建立一个高效、清廉、负责的现代化代议机构添砖加瓦。

一、政治体制层面――监督机关的根本激励机制

政治体制直接体现了国家机关之间的权力配置和运行关系。因此，政治体制的安排能够为代议机关履行监督职能提供最根本的动力源。在这里我们主要从以下几个政体安排来对两者进行比较：

１、代议机关在国家政体中的位置

在这一点上，中英两国是具有相似性的。中国人大和英国议会在政体设计中的位置都很高。

英国是一个典型的“议会至上”的国家。从政权组织形式的角度来讲，作为议会内阁制国家，英国政府是由议会选举产生的。因此，除了国家虚位元首――君主，议会在整个国家权力体系中位居顶端。英国宪法也赋予议会至尊至上的地位，拥有“卓越的和绝对的权力”。〔1〕实践中，英国议会拥有极多的特权，比如其下院拥有自主管理权，还可以对蔑视下院权威的院外任何人予以惩处。而在立法权上，英国议会不仅可以制定任何法律，也可以修改、废除宪法性法律和其他任何普通法律。而中国，人民代表大会制度是国家根本的政治制度。在国家权力运行体系中，全国人大是国家最高权力机关，“一府两院”都由其产生并对其负责。这样的设置充分体现了中国人民民主专政的国体。因此，就政体设计而言，中英两国的代议机关都是其政府合法性的来源，这意味着代议机关在两国监督体系中都处于最核心的位置。

2、代议机关与其权力来源的关系

政治体制设计是否从外在使代议机关监督具备活力？这个问题的一个关键层面在于是否有直接的利益或目标来激励代议机关成员对政府进行监督。监督公权力机关的要求从本质上讲是选民的要求，代议机关也是在代表选民对政府进行监督。那么选民是否给予代议机关足够的压力和激励因素就成了影响监督体系是否具有活力的重要因素之一。在这个问题上，英国下院议员是由各个选区的选民以秘密投票、直接选举的方式产生。选民的意见直接决定议员是否可以连任。但是在另一方面，在实际的政治生活中，议员不可能是纯粹的代表或受托人。他们只能是一种政治家。〔2〕在两党制的政党环境以及议会内阁制的政权组织形式下，英国国会议员，除了少数独立参选、非政党议员，绝大多数议员还必须对其所属的政党负责，受所在政党的纪律约束。因此，在实际的政治运作中，议员必须在选民利益和政党利益之间进行权衡。这也成为外界质疑英国议会是否能够真正代表选民利益的一个因素。

中国人大在这个问题上比较复杂一点。由于中国的特殊情况，中国人大代表实行的是间接选举和直接选举相结合的制度，只有县级以下的人大代表实现了直接选举。这种选举方式一方面适应了中国人口众多、城乡和区域发展不平衡、公民素质偏低的国情，但另一方面也使代表和选民之间的直接责任关系并不是很明确。

这个问题的另一个关键的层面在于代议机关的权力来源――选民是否具有有效渠道来传达其对公共权力机关工作的看法。这也意味着代议机关的代表必须保持与选民的联系。在这一点上，中英两国各有自己的设计。英国的选民可以通过给议员写信、通过媒体对议会辩论、质询的报道来了解议会监督职能的履行。而且英国议会还设有专门的议会行政监察专员来处理选民的申诉，保证选民的权益。而中国人大代表则通过视察和阅读选民信件来了解选民的要求，选民也可以通过参加各种听证会来表达自己的观点。

3、代议机关与执政党的关系

由于执政党掌控着代表国家公权力的政府，所以代议机关执行监督职能时必然绕不开执政党这一政治元素。代议机关和执政党之间的关系是制约代议机关有效监督的另一个关键点。

就英国议会和政党关系而言，议会产生在前，后面才有了政党，政党是在议会活动中产生和发展起来的。因此，议会除了作为民意代表机关外，更是政党斗争的一个平台。而在这个平台之上，只有在议会选举中取得胜利的党派才有资格成为执政党。这就意味着主导议会立法的多数党同时也控制政府。这种“议行合一”的体制使得英国执政党和议会高度融合，也导致议会监督政府的职能和成效受到影响。为了弥补这种潜在的缺憾，英国议会开创了反对党制度。英国的反对党和执政党一样，有严密的组织和严格的纪律，它是女王陛下可供选择的政府，其领袖也是可供选择的首相。〔3〕反对党的主要职责就是监督执政党，挑执政党的刺，关键时候还可以发起对政府的不信任动议，令政府下台。这就使得执政党并不能因为自己是议会多数党就可以僭越宪法、法律以及选民的意志。而在另一个层面上，即使对于议会中的执政党议员而言，由于其产生并不是基于政党组织的任命，而是通过选民的选举，这就使得他们在履行职责时除了要考虑到政党利益之外，还需要考虑所在选区选民的利益。因此，对于英国议会来说，尽管从席位控制上，执政党占了多数，但是这并不意味着执政党可以主导议会各项事务的进程。

在中国，由于是先有政党，后有人大，人大是在中国共产党领导人民通过革命而夺取政权，取得执政地位后建立起来的。〔4〕因此，人大制度的建立是与中国共产党的角色转换紧密联系在一起的。在从革命党逐步向执政党的角色转变的过程中，对旧有角色的固有依赖必然会影响到执政党和人大的关系。一方面，中国的宪法规定人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是中国的政权组织形式，即政体。但是另一方面，在实际的政治运转中，中国共产党领导着人大的各种工作，也领导着中国的行政和司法体系。中国政治体制的这种“党政双轨行政”的独特结构，造成了党组织事实上控制着各个层次的政府机构和部门，党组织参与并主导了政府决策、执行、监督的各过程。〔5〕因此，在人大和执政党关系问题上，法律规定和实际过程是有着差距的。如何转变和调整执政党的角色，进而落实人大作为监督政府平台的功能成为现阶段中国政治的一个重要命题。

4、执政党之外的国家各政党在代议机关中的发言权

这个问题对于代议机关有效履行监督职能也是具有非常重大的意义的。因为代议机关监督的一个重要实体就是政府。监督政府事实上就是对执政党的执政行为、执政能力的监督。而代议机关的成员通常包含执政党和国家的其他党派成员。要想实现对政府的监督，代议机关里的其他党派必须要有发言权。

这个方面英国的政治体制设计得非常具有特点，它赋予了议会内反对党极大的发言权。英国议会反对党制度是其一大特色。占据平民院多数席位的多数党领导立法和行政，而获得次多数席位的领衔反对党则获得了与多数党协商安排平民院议程的特权，有权提出对政府的“不信任动议”，有权代表各反对党应辩政府的动议和声明，有权单独安排部分时间的议题，并领导若干关键的监督类特设委员会。在英国的政治体制中，反对党是对政府形式权力的最有效监督机构。〔6〕反对党制度优点在于使议会中的各反对党在领衔反对党的领导下积极发挥对政府的监督职能，有效实现并维护了英国宪政平衡。而其主要缺陷则在于，明确的争夺执政权的政治利益导向不可避免地使两党陷入互相扯皮、相互挑刺、无休止的争斗中。

中国实行的共产党领导下的多党合作制度。中国共产党是执政党，而其他民主党派是参政党，在政治利益的目标取向上并不是作为竞争统治权的反对党出现的。民主党派在人大中的角色定位是“参政议政”、“政治协商”。从本质上，民主党派是作为共产党的辅助者的形象出现的。这种前提决定了民主党派不会像英国议会中反对党为了实现政党利益而对政府刻意刁难。但这并不意味着民主党派在人大中失去了对执政党的监督职能。一方面，在人事安排上，民主党派成员在人大内部人事领导席上是占据一席之地的。例如，民主党派通常占据人大常委会副委员长半数左右的席位。比如九届全国人大常委会19名副委员长中，民主党派（包括无党派人士）占9名。另一方面，人大确立了“党派协商”制度，中国共产党组织必须在某议案或人事建议案投票之前进行协商。尽管其目的是为了保障议案在投票中半数以上通过，但是客观上赋予了民主党派监督执政党的权力。与英国议会相比，这种体制的优势在于可以使议案高效率地通过。其劣势在于，没有明确、完善的制度和规则来保障和激励参政党派以足够的热情和激情来监督政府。

二、法律和具体规则――程序性、保障性激励

代议机关监督必须具备法制化和程序化、规则化的原则。首先依法监督原则要得到实现。这种原则表明代议机关监督政府必须具备法律依据，是有章可循的。中英两国宪法或宪法性的文件中都规定了代议机关监督政府是宪法赋予的权力。这一点二者是共同的。

而更进一步讲，在现代议会政治中, 要实行议会民主, 就必须有民主程序。”〔7〕从现实操作的层面，依法监督的原则之下是依规则办事的原则。这要求代议机关监督政府的每一个阶段、每一个程序都必须具备法律或法律性文件所赋予的权威性和规则性。代议机关监督政府的过程同时也是一个遵循法律或实现规则的一个过程。这主要表现在：监督的每一个步骤、每一个程序、每一个形式都要有规则依据，要符合规则化的程序，监督之后所做出的决议要有效力和权威性。因此，中英两国代议机关都在力求实现这一原则。中英两国除却宪法的规定除外，各自都有一整套议事规则体系和其他法律性文件。这些议事规则虽然并不是作为法律出现的，但作为法律性文件却具备相当的约束力和规则性。

英国议会

英国议会平民院拥有一套非常完备的议事规则体系。他们认为一个重要的议事观念只有在强而有力的程序或规则的支持下才会真的确立；没有程序的支持，观念不会存在。英国议会从中世纪开始创立议事惯例，经过长时间的发展逐步形成了一整套明文规定的议事规则。其中，发挥主要作用的平民院形成了以永久议事规则为主体，以议事惯例、议长裁断、议事守则等为辅助的议事规则体系。这套议事规则内容专业、涉及面广。这套议事规则具备相当的深度和约束力。

以其永久议事规则为例，这套从古老发展至现代的议事体系，〔8〕具有非常鲜明的特点。首先，内容较为细致。最显著的例子，对质询的细节化规定，大至受理质询的时间、质询的形式，小至质询的个数乃至发生过程中可能出现的种种特殊情况都规定得非常周到。

其次，体系非常全面。这主要体现在公事类和私事类议事规则的划分，实现了对平民院议事的全面规范。〔9〕最关键的是，这套规则具备相当的约束力和预告力。 这套规则对议员们在各个议事单位中的可为、不可为之处规范明确，并被严格实施。因此，尽管平民院中议员唇枪舌剑不绝于耳，但绝少出现拳脚相加的混乱场面。而同时，这套规则对各种议事规程规范明确，