甘藏春：高度分权的美国联邦政府如何实行对全国的有效管治 (上)

[摘要]美国宪法确定了美国是高度分权的联邦制国家，但在经过200多年的运行以后，美国联邦制已经远远偏离了宪法制宪时确立的高度分权联邦制的本意和初衷，而逐步向高度集权的方向演变。值得注意的是，这种由高度分权向高度集权的演变，却始终是在美国宪法的框架内运行的。为什么会形成这种特殊的现象？本文对此进行了深入分析，并就如何调整我国中央与地方关系进行了理性思考，认为当前应着重解决三个问题：一是研究并推进符合科学发展观要求的新型中央与地方关系的政府治理结构建设；二是把支持城市、特别是大城市的改革发展作为调整我国中央与地方关系的突破口；三是探索建立适应社会主义市场经济要求的新型控制方式。

[关键词]联邦制；联邦主义；中央地方关系；政府治理

联邦制是美国宪法确定的基本原则，也是美国政治制度的重要内容。在各州高度分权的联邦体制下，美国是如何调控联邦政府和州政府的关系的？美国联邦政府又是如何实现对全国的有效管治的？

一、从高度分权到逐步集权是美国联邦制发展的基本轨迹

美国的建国历史和世界上绝大多数国家不同。它是先有市县，后有州；先有州，后有国家；国家又是先有邦联，后有联邦。1787年，各州选出制宪会议的代表聚会于费城，制定美国宪法。在研究国家结构形式时，曾经考虑过要建立一个单一制国家的美国，但因与会的代表不能否认13个州的主权，最后折中确定美国为联邦制国家。和邦联制相比，美国的联邦制有了以下重大调整：一是所有各州都是联邦的组成部分；二是建立了功能齐全的联邦机构：国会、总统、法院；三是联邦法律高于各州法律；四是联邦是各州为实现共同目标的结合体。联邦制的形成标志着“美利坚合众国”已经变成了一个享有统一主权的国家。

(一) 美国联邦制的发展过程

美国联邦制形成之后，先后经历了“二元联邦主义”、“合作联邦主义”和“新联邦主义”这几个阶段。每个阶段都反映了美国联邦制的演进过程，也记录了美国联邦制发展的全部轨迹。

1.“二元联邦主义”阶段。“二元联邦主义”(dual federalism)是美国在制宪过程中形成的理念。这种理念认为：联邦政府与各州政府之间是相互排斥、相互依存的关系。两种权力在地位上绝对平等。因此，联邦政府与各州政府应制定严格的权力界限，在各自的界限内各自独立行使权力，其行为有效，不受法院管辖；各自如果超越界限，则行为无效。联邦制度的功能就在于保证两者之间的权力制衡。这个时期，联邦制是在州权的基础上运行的。在美国联邦制的发展历史中，“二元联邦主义”在整个自由资本主义时期内一直处于支配地位。它与这个时期奉行的“不管事的政府是最好的政府”的政治哲学是一脉相承的。

在“二元联邦主义”时期，对美国联邦与州的关系的发展带来深远影响的事件是“美国内战”――即南北战争(1861年-1865年)。美国建立联邦制后，虽然实现了形式上的统一，但实际上美国仍然是一个分裂的国家。“南北战争”实质上是废除奴隶制与维护奴隶制之间的斗争，但在表现形式上则是维护联邦权力与维护州权之间的斗争。美国的《独立宣言》中明确承认各州有脱离联邦的权利，但随后的美国宪法对此却是含糊的，因此1860年的总统大选成为内战的导火索，南方各州先后宣布脱离联邦。南北战争一开始，林肯总统明确指出：“我在这场战争中最高目标是拯救联邦，而不是拯救或摧毁奴隶制。”[1]南北战争结束后，胜利成果之一是整个美国废除了奴隶制，另一成果就是确立了联邦各州无权脱离联邦的原则。至此，美国联邦制又向更加紧密的关系迈出了重要一步。

2.“合作联邦主义”阶段。 “合作联邦主义”是在20世纪30年代由美国第32任总统富兰克林・罗斯福提出的。它诞生于美国的经济大萧条时期。当时，美国有1500家银行倒闭(1933年有4000多家倒闭)，大约有32000家企业关门，1/4劳动力失业。[2]在大萧条的前三年中，联邦政府仍然信奉“自由放任”的政策，对应对危机无所事事。罗斯福上台以后，开始了一系列“政府干预”的新政，重点是管制经济。罗斯福提出，为应对危机，联邦政府与州政府应该进行合作，采取联合行动，不应顾及联邦和州权的界限。“新政”最重要的措施是1933年制定的《国家工业复兴法》(National Industry Recovery Act)。

这项法律将新政的措施具体化、法律化。它控制了整个美国的工商业结构，规定了各种公平交易的原则，给予工人在工作时间及工资上的保障。这项法律明显突破了“二元联邦主义”的界限，联邦政府的权力开始向原来属于州权的事务延伸。联邦政府还开展了大规模的公共工程的建设，拉动内需，制造需求。联邦政府向州政府提供资助，以帮助偿付公共工程项目、住宅援助、福利计划、失业补助和其他计划的开支。反过来，各州被要求推行这些计划，至少负担其中的部分费用。美国学术界一致认为，这一时期是联邦政府权力不断扩张、州权持续衰减的起点。这个趋势一直延续到20世纪60年代和70年代，并达到了顶峰。60年代联邦政府资助给州和地方政府的金额翻了4倍。70年代保护消费者、雇员和环境的全国性法律使得联邦政府全面介入社会生活。今天，很难找到游离在联邦政府管辖之外的活动。对于“合作联邦主义”影响下的联邦政府和州政府管辖权的演化，有的学者将此形容成“栅栏联邦主义”(Picket-Fence Federalism)：栅栏上的水平木板代表着不同级别的政府(联邦、州和地方)，垂直的尖桩代表每级政府所参与的各项计划和政策。各级政府共同努力，以推进和制订每个尖桩所代表的政策。[3]

3.“新联邦主义”阶段。新联邦主义(New Federalism)是美国联邦制发展的第三个阶段。它最早是由理查德・尼克松总统提出的。1969年8月8 日，尼克松正式提出，美国正面对着城市危机、社会危机和对政府的信任危机的严峻形势。形成这些危机的原因在于权力和责任在这几十年中过份集中于华盛顿，从而形成了一个运转不灵、反应迟钝、效率低下的庞大官僚机构。要克服这些危机，最有效的办法是使政府现代化。而政府现代化的关键是扭转联邦政府的集权趋势，“还权于州”，“还权于民”，加强州和地方政府在解决经济和社会问题中的作用。它的核心是改变联邦资助方式，通过岁入分享计划，将联邦政府年收入的一部分款项拨给州与地方，由州政府和地方政府自由支配。尼克松的“新联邦主义”提出后，由于国会的压力，加上越战和水门事件的影响，实施进展缓慢，效果并不明显。

将“新联邦主义”发挥到极致的是罗纳德・里根总统。1981年2月，里根在向全国的电视讲话中提出了“经济复兴计划”。这个计划的主要内容可概括成“三大砍、一稳定”：大砍联邦预算开支、大砍个人和企业税率、大砍政府制定的限制企业的各种条例和规章，制定一项稳定的货币政策。按照这个计划，里根在联邦政府和州政府的关系调整上，采取了大的动作：将联邦政府的权力和承担的社会责任部分地下放给各州和地方政府。同时，改革了联邦政府资助州和地方政府的方式：把“一揽子”(Block Grants)方式作为实施新联邦主义的政策工具。“一揽子”资助工具是指将一些专项资助合并在一个广义的名目之下，放宽资助附带的对州政府和地方政府的限制，州长和市长都对使用联邦资金有了更大的自主权。里根的“一揽子资助”方式的实施并非一帆风顺。从1966年到1980年里根当选，在众多一揽子援助项目中，实际上只有5项被国会批准。里根当选后，在里根政府的督促下，国会将该数目增加到9项。到20世纪90年代初，这类资助只占所有联邦资助的10%。直到1994年共和党在国会大选中获得大胜以后，到1996年通过的福利改革法案，才在一定程度上实现了福利资助的“一揽子”方案。[4]

克林顿政府上台后，提出了“再造政府”的口号，决心调整政府系统的权力关系，创造一个廉价实用的政府。他一方面继承了“新联邦主义”的权力下放目标，同时又对“新联邦主义”作了调整。他强调联邦政府应加强对各州寻找和实施各种问题解决方案过程的监管。因此，克林顿政府的联邦主义也被称为“新现代联邦主义”。伴随着“新联邦主义”的兴起，联邦最高法院的判决也开始出现了削弱联邦政府权力、加强州政府权力的态势。值得注意的是，这次次贷危机引发的美国金融危机，必将对美国联邦与州的关系产生较大的影响。在美国国会通过了7千亿美元政府救市方案后，先后有加州、麻州等四个州向联邦政府提出了借款援助的申请。美国哈佛大学的一位教授分析说，美国可能又开始了新一轮联邦政府扩充权力的时期。

(二)美国联邦制发展的几个特点

纵观美国联邦制发展的两百多年历史，实际上就是联邦政府权力与州政府权力互相斗争、互相妥协的历史；同时也是联邦权力与州权力彼此消长的历史。这个历史从一个侧面折射出了美国人民既害怕联邦政府权力过于庞大影响了自治自由，又渴望有一个强大的联邦政府保证自己的经济安全和富裕生活的矛盾心态；同时，还折射出美国社会既希望坚持传统的核心价值理念，又希望美国能够适应时代变迁迎接各种挑战的复杂心态。从这个演化过程中，我们至少可以看出美国联邦制发展的几个特点：

第一，联邦与州之间的关系应因着时代的变迁，不断进行自觉的调整，而不存在一成不变、一劳永逸的“理想关系”。美国的成功之处在于，一方面坚守二百多年前宪法确定的处理联邦和州的关系的理念和思路；另一方面又根据变化了的情况适时调整。美国制度变迁的特点在于，它不像有的国家，是革命性的变革，而是在二百多年前制定的宪法框架下进行的。

第二，联邦与州之间的关系调整，最根本的就在于始终服从并服务于政府职能的转换。“二元联邦主义”是与美国奉行的自由放任主义的政府职能相适应的，而“合作联邦主义”则是适应政府干预经济的新职能产生的。上世纪80年代和90年代的“新联邦主义”却是美国保守主义复兴的产物。有什么样的政府职能，就会有什么模式的联邦制。是集权为主的联邦制还是分权为主的联邦制，并不取决于何种政治设计，而是取决于经济社会发展的客观需要。

第三，虽然在某个时段里存在着联邦政府和州政府权力彼此消长的状况，但从总体发展趋势上看，从高度分权走向逐步集权是美国联邦制度发展的基本轨迹。尽管在“新联邦主义”时期采取了扩大州权的一些改革，但这个时期合作联邦制的基本框架仍然没有撼动，它只是局部调整。在美国，联邦政府集权是有极其深刻的经济社会原因的。从经济上看，美国已进入后工业时期，制造业已经不是美国经济的主体，服务业已成为经济的主体成分。特别是经济全球化之后，经济政策不仅要求全国统一，甚至要求全球统一。从社会发展看，美国面临着环境保护、医疗保险、二战后出生的“婴儿潮”一代的养老问题、移民问题等等，这些也必须依靠联邦政府解决。

值得注意的是，在有些领域，州政府是强烈要求联邦政府行使权力的。1970年，美国国会通过了《联邦空气清洁法》。这个法律要求对发电厂、工厂以及各种车辆排放的有毒空气污染物进行管制，并对有毒气体、工业烟雾、煤烟以及臭氧形成时造成的污染进行控制。美国政府采取了开发新技术以及自愿降低温室气体排放的政策。但一些环保组织对政府的这个政策非常不满，他们在1999年向美国环保署提出申诉，要求该机构采取强制性措施，设定机动车辆的温室气体排放标准。但美国环保署在2003年驳回了这些环保组织的申诉，提出《联邦空气清洁法》没有授予该机构管制温室气体排放的权力。即使授予了这个权力，它也不会行使，因为它希望采取自愿的措施而不是强制手段对温室气体排放进行管制。另外，它不希望只对机动车辆的二氧化碳气体的排放进行管制，而把其它问题搁置一边。2003年10月，以马萨诸塞州为首的12个州、3个城市以及13个环保组织向首都华盛顿的美国巡回上诉法院起诉美国环保署。2005年7月15日，巡回上诉法院作出了有利于美国环保署的裁决。起诉方不服，继续上诉。2006年6月26日，美国联邦最高法院同意受理此案。2006年11月29日，美国联邦最高法院就此案举行了听证。这是美国联邦最高法院第一次对涉及全球气候变暖问题进行判决。在这个案件中要解决两个基本问题：一是《联邦空气清洁法》是否授予美国环保署管制机动车辆排放的二氧化碳气体以及其它温室气体的权力；二是美国环保署能否自行决定不对二氧化碳以及其它温室气体的排放进行管制。