黄小钫：地方人大代表团研究

内容提要：地方人大代表团是县级以上人民代表大会会议举行前成立的一种临时性组织，是代表开展会前活动的主要载体和会议期间代表讨论、审议和开展其他活动的基本单位。虽然有关地方人大代表团的法律规定还存在缺失状态，但它却在会议的组织和代表的审议等方面发挥了重要作用。因此，亟需从法律层面明确地方人大代表团的性质、地位及职权，进一步健全代表团的组织结构和机制，并尝试在闭会期间引入代表团制度，积极推进地方人大代表团常设化，充分发挥地方人大代表团的作用。

关键词：地方人大代表团 代表团制度 代表团常设化

地方人民代表大会会议代表团(简称地方人大代表团)是县级以上人民代表大会会议举行前成立的一种临时性组织，既是代表开展会前活动的主要载体，也是会议期间代表讨论、审议和开展其他活动的基本单位，主要目的是“便于会议的组织，便于代表审议讨论问题，便于代表依法行使职权，而不是为了隔离代表，限制代表权利”。[1]但是，因地方组织法缺乏规定，其角色和作用至今尚未引起学界的关注，仅有一些实际工作部门的同志注意到这个问题，这在一定程度上影响了地方人大代表团的地位和作用。

一、地方人大代表团的历史沿革

在召开人民代表大会会议时组建代表团的做法，最早可追溯至地方人大制度创建之时。1954年，我国召开了第一届全国人民代表大会，会议审核并通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇、市辖区和不设区的市的人民代表大会代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，协助本级人民委员会推行工作。”[2]从内容上看，这一条款并未明确指出代表小组是会议期间还是闭会期间的组织形式。就其职责而言――协助本级人民委员会(即地方政府)开展工作，代表小组应该是闭会期间代表活动的组织形式。也就是说，代表在会议期间开展履职活动的组织载体，当时的地方组织法并没有进行规定。从具体实践来看，地方各级人大均仿照了全国人大组建代表小组的做法开展各项审议工作，以便解决因代表人数过多而影响会议审议质量和效率的问题。例如，时逸之在《陕西省第一届人民代表大会第一次会议筹备工作进行情况的报告》中指出，会议的时间和内容将安排“小组讨论两天(或两天半)，大会讨论两天”，并强调：“为了便于工作，根据地区、性质、代表人数，拟分编为十一个代表团(八个专区各一、直属县市一、西安市一、军队一)，各代表团互推代表召集人一人，代表团根据人数多少，划分小组，每组一般以二十人左右为准。”[3]

虽然全国人大于1979年制定并通过了新的《地方组织法》，但并没有关于代表团的法律规定，反倒是1982年实施的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》首次将代表团写入法律，对全国人大代表团的组建依据、组织结构、法律地位、法定职权等问题进行了明确规定。习仲勋同志还作了专门的释疑：“由于全国人大代表人数较多，多年来，全国人大对各项议案的审议，主要是在代表团或者代表小组进行的。草案肯定了这一行之有效的做法，规定了代表团在全国人民代表大会的地位和作用：在全国人大正式会议举行以前，讨论全国人大常委会提出的有关会议的准备事项；在会议期间，对大会各项议案进行审议，并可以由代表团团长或者由代表团推派代表，在主席团会议或者大会全体会议上，就审议的议案发表意见；对主席团提出的由选举产生的国家机构的领导人等候选人人选进行酝酿讨论，提出意见；并可以代表团为单位向单位提出议案、罢免案和质询案。”[4]但是，研读1982年以及1986年的地方组织法，仍然缺乏相关的规定。尽管如此，会议期间组建代表团的做法在地方各级人大却广泛实践。因此，当省级人大及其常委会于1979年后获得地方立法权时，也开始着手在一些法规中对代表团进行规定。北京市人大于1983年通过的《关于议案的若干暂行规定》首次提及“代表团”字眼，并赋予了地方人大代表团两项职权――审议权和提案权，即“在代表大会举行会议期间提出的议案，由主席团决定交各代表团审议”，同时，“一个代表团或者十五名①以上的代表，可以向北京市人民代表大会提出属于市人民代表大会职权范围内的议案”。[5]后来又对《关于议案的若干暂行规定》进行了修改，将“十五名”修改为“十名”。

1989年，全国人大制定了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，对全国人大代表团作了更为详细的规定，首次提出代表团可划分为若干代表小组，并将赋予代表团的职权增加到了18项，提升了代表团运行的制度化、规范化程度。而后，省级人大及其常委会以全国人大议事规则为蓝本，制定了本省(自治区、直辖市)的人民代表大会议事规则，对代表团的组建原则、组织结构及职权等进行了比较细致的规定。例如，1990年3月9日北京市第九届人民代表大会第三次会议通过的《北京市人民代表大会议事规则》第八条明确规定：“市人民代表大会预备会议举行前，代表按照选举单位组成代表团，由市人民代表大会常务委员会委托区、县人大常委会和北京卫戍区政治部召集全团代表，推选代表团团长、副团长。团长召集并主持代表团全体会议，副团长协助团长工作。代表团可以分设若干代表小组，代表小组会议推选小组召集人。”[6]因区县、乡镇的人大没有立法权，所以，它们在实际操作中也是仿照市人大进行。2000年，海淀区人大颁布实施了《海淀区人民代表大会议事规则》，其中有关代表团的条款内容基本与市人大议事规则大同小异。由此可见，地方人大代表团制度的成型直到近些年才完成。

地方人大代表团的发展历程经历了一个从无到有、从无法律依据到有法律依据、从不规范到规范的变迁过程。如果以《地方组织法》作为判断标准的话，那么，地方人大代表团至今属于一种“不合法”的组织。也就是说，地方人大代表团到底属于地方人大的何种性质的机关或组织，与地方人大、地方人大主席团等之间的法律关系，都缺乏法律规定。但如果以“地方性法规”作为判断依据的话，地方人大代表团属于一种“合法的”组织则是确定无疑的。

二、地方人大代表团的结构

(一)组织结构

目前，省级人大代表团的规模较大，一般都会将代表团划分为几个小组，以便更好地组织开展工作，尤其是保证每位代表均有发言机会。相反，县级人大代表团的规模较小，每位代表都有机会发言，也就没有必要将代表团进一步划分为代表小组。鉴于代表小组会议是代表团的次级组织，是基于代表团人数过多而进行的划分，其职权、活动内容及人员构成等，与代表团全体会议基本一致。因此，下文将着重分析代表团全体会议。

代表团全体会议是代表团的主要组织形式，由代表团团长负责召集并主持，副团长协助团长工作。代表团全体会议的活动分为两个阶段：一是会前阶段。活动内容包括：推选代表团团长、副团长，总结会前视察活动中发现的各类问题；讨论大会议程、日程草案、各项名单草案、会务及宣传报道工作等。例如，《北京市人民代表大会议事规则》就对代表团全体会议或代表小组会议在会前活动讨论的事项作出了明确规定：“讨论市人民代表大会常务委员会准备提请市人民代表大会预备会议通过的会议议程草案；讨论市人民代表大会常务委员会准备向市人民代表大会预备会议提出的主席团和秘书长，国民经济、社会发展计划和财政预决算审查委员会以及议案审查委员会、法规审查委员会等需要设立的委员会的组成人员名单草案；讨论准备提请代表大会会议审议的工作报告征求意见稿和地方性法规草案稿；在代表大会会议有选举议程时，讨论选举的准备工作；提出或准备向代表大会会议提出议案和建议、批评、意见；讨论代表大会会议的其他准备事项。”[7]二是会中阶段。活动内容包括：审议各项工作报告以及报告的决议草案；审议地方性法规草案、选举办法草案和议案；审议市本级人民代表大会常务委员会的组成人员，本级人民政府组成人员、人民法院院长和人民检察院检察长的辞职请求和罢免案；提出议案和质询案，推选代表在专题座谈会、主席团会议、大会全体会议上作主题发言等等。《北京市人民代表大会议事规则》第二十条规定：“代表团审议工作报告、地方性法规案和议案，审查国民经济、社会发展计划和计划执行情况，审查财政预算及预算执行情况或决算，由代表团全体会议、代表小组会议审议。”[8]考察各地人大在会议期间的日程安排，代表团全体会议活动的时间至少占用三个半天，甚至更多。因此，代表团全体会议已经成为会议期间代表履行法定职权的主要载体，是代表依法有序表达人民群众的意志和愿望的重要渠道。

(二)代表团的人员结构

代表团由团长、副团长和其他代表构成。其中，代表团团长是代表团全体会议的组织者，负责主持召集代表团相关活动，是联系代表团与主席团的枢纽和桥梁，副团长协助团长工作。团长作为代表团的负责人，能否尽职尽责，直接影响代表团活动的成效。正因为如此，一些地方在制定地方性法规时，均以列举的方式明确代表团团长的职责。例如，《上海市人民代表大会议事规则》第十条规定，代表团团长的主要职责：一是召集并主持代表团全体会议；二是组织本代表团审议会议议案和有关报告；三是反映本代表团对议案和有关报告的审议意见；四是主持本代表团会议上的询问；五是传达、贯彻主席团会议的决定和有关事项；六是处理本代表团的其他工作事项。[9]从法律地位而言，代表团团长与其他成员是平等的，享有同等的职权。但是，从实际情况看，各代表团团长又大多属于一些党政部门的领导，或者是主席团和议案审查委员会的成员，这就使得代表团团长与其他成员在无形之中确立了一种领导与被领导的行政等级关系，造成两者之间事实上的不平等，一定程度影响了代表履职的积极性，不利于代表充分行使职权。因此，充分发挥代表作用，需要进一步规范代表团团长的职责，维护并保障代表团成员之间的平等法律地位。

(三)代表团的关系结构

代表团作为地方人大会议期间的一个机构，不仅要处理好与代表的关系，更要处理好与地方人大和地方人大主席团之间的关系。

1.代表团与代表之间的关系。代表参加地方人代会，既要参加代表团分团的活动，还要参加全体代表大会和各种专题会的活动。从实践来看，能够参加全体代表大会或专题座谈会并作主题发言的代表名额非常有限，每个代表团只能推选一位代表，这就造成代表团其他成员的意见难以得到充分的反映。另外，发言时间上的限制，使得代表的发言只能是概括性的，或者说是普遍性的共识问题。因此，代表团全体会议或代表小组会议就成为代表充分行使各项职权的最佳场所。也就是说，代表团是代表在会议期间履职的主要平台，代表则是代表团的主体。代表团制度的健全与否，制约着代表主体性作用的发挥；代表履职意识和能力的高低，则直接影响代表团功能的发挥。所以，作为代表团，首要任务是为代表履职提供各种便利和保障；作为代表，则必须按时出席代表团全体会议或小组会议，认真审议各项工作报告，提出建设性的建议和意见，推动各项工作的改进。

2.代表团与主席团的关系。主席团是地方人大会议期间临时设立的组织，负责主持各类会议。但是，同地方人大代表团不同的是，地方人大主席团的性质、地位及职权等方面的规定相对明确。按照法律规定，地方人大主席团除了享有提案权、审议权、罢免权和质询权之外，还享有决定大会副秘书长的人选、决定人大代表或其他方面的议案是否列入大会议程、确立候选人名单等职权。这些职权使得“地方人大主席团实质上属于地方人大会议期间的地方人大的‘执行机构’，不仅负责地方人大会议的组织工作，