申建林：中国民主政治发展的“协商”与“选举”之辩

内容提要：在协商民主研究热中，众多学者提出并论证了“协商民主优先论”，这种以中国非竞争性集权体制、多元化的利益关系，传统文化土壤为由，而倡导的避开选举民主而优先走上协商民主发展之路的观点，是难以成立的。协商民主优先论既曲解了协商民主本身的观念，也背离了协商民主与选举民主之间的内在逻辑。作为代议制核心架构的选举民主是现代政治民主的标志，具有逻辑上的先在性，没有选举民主及其所维护的代议制，协商民主会因为缺乏公民平等政治权利的保障而丧失有效运行的制度空间；而没有选举与投票环节，协商民主将议而难决。选举民主是一条无法绕行的必经之路，只有同时推动选举民主，其他民主形式才可能发展。

中国政治发展的核心问题是民主化问题，而现实政治体系所能接纳的通常是由远及近、从边缘到中心的渐进式的民主化路径，乡村、社区、政协等较为边远的领域首先成为学术界和政界关注的民主化试验场所，由此，“基层民主”、“协商民主”相继成为中国民主政治发展的研究热点。目前，中国民主化研究已进入了协商民主的主流话语阶段，对于协商民主的认识，已经出现了这样一种影响广泛的观点：相对于选举民主等形式，协商民主应当优先发展，它代表了中国民主政治的发展趋势，这里称之为“协商民主优先论”(陈剩勇，2005；房宁，2010；林尚立，2003)，这种观点包含了对协商民主与选举民主之间关系的特定解释。那么，在中国民主政治发展中，协商民主与选举民主究竟孰重孰轻？两者各居何位？本文力图通过对“协商民主优先论”的考察和质疑，来探讨和澄清这一问题。

一、盛行于中国的“协商民主优先论”

协商民主观念自21世纪初引入以来，在中国的传播已逾10年，在协商民主本土化的过程中，“协商民主优先论”也随之提出并得以盛行。

早在2003年，林尚立在其《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》一文中首先提出了协商民主在中国发展的优先性，他以中国强调民主效率而不主张政治多元化为由认为：“竞争性民主就不可能成为首选价值偏好。这样，未来中国民主政治建设中民主程序的价值偏好就很自然地会趋向协商性民主。”(林尚立，2003：21)随后，“协商民主优先论”的影响逐步扩大，更多的学者成为其支持者和倡导者，如黄卫平、陈文认为，“在以‘协商性民主’为主，‘竞争性民主’为辅的基础上”，将两者与我国的民主政治建设相结合，“应是建设有中国特色的民主政治的现实选择”(黄卫平、陈文，2005：247)。陈剩勇则认为，民主传统的缺乏使得中国在短期内难以为竞争性民主制度的发展提供政治心理以及社会基础，如果在这种情况下发展具有“竞争性”和“聚合性”的选举民主，“很可能会陷入动员性参与而导致的‘多数暴政’”，而“引入和倡导协商民主”则可避免这一弊端，况且在我国的政治文化与政治传统中“也不乏协商政治的思想资源”(陈剩勇，2005：29)。

直到最近，还有一些学者对于“协商民主优先论”持肯定与支持的态度。如李德满认为，选举民主本身存在着难以解决的理论悖论；而协商民主则在克服了选举民主理论困境的同时，与我国的社会主义建设无论是在核心特征还是具体内容上都存在着许多共同点，它可以在不触动既有政治体制的前提下推动我国的社会发展，“因此协商民主作为一种民主模式，对我国的社会主义民主具有更大的借鉴价值”(李德满，2008：64)。房宁更直言不讳：“着眼于当前中国的形势和任务，中国实际上选择了以协商民主作为推进民主政治建设的重点，这是与中国当前所处的发展阶段相联系的。我并不认为中国应当永远排斥竞争性的选举，但这并不是中国现阶段民主政治发展的重点。”(房宁，2010：39)

如果我们简要地归纳一下，提倡协商民主优先论的主要理由有两点：其一，基于中国特定的现实政治与社会条件的考虑。中国不存在竞争性的多元化的政治环境，作为竞争性民主形式的选举民主的发展就会受到限制，而协商民主因与既有的政治框架与政党体制相容而具有更大的借鉴价值和广阔的发展空间。此外，当前中国复杂的多元社会利益关系的调整更需要协商民主，而不是选举民主。其二，中国传统的政治文化为协商民主提供了思想资源，而竞争性的选举民主则缺乏相应的文化土壤。

究竟何为协商民主？协商民主果真与中国的现实国情与文化传统具有天然的亲和力吗？协商民主更易于在非民主化的社会土壤中成长，因而能够绕开推行选举民主所遇到的困难吗？

二、协商民主与中国现实环境之间的张力

我们首先看看协商民主优先论的第一个理由：基于中国的国情，尤其是基于中国非竞争性的领导体制和政治形态的考虑。

关于中国现阶段的国情，学术界普遍认为，中国是一个国家或政府主导型的社会，“政府对社会团体的全面控制是未来国家与社会关系演变的初始发展条件”(陈剩勇，2005：29)。我们并不否认中国政治体制所具有的集权和非竞争的性质，甚至承认，改革开放所带来的社会结构和阶层的分化，以及多元化社会基础的出现，也并未改变中国的集权体制，相反，在某种程度还加强了集中调控权。

中国非竞争性的集权体制这一事实，能决定中国只能走协商民主优先发展之路，而选举民主或票决民主将丧失有效的发展空间吗？协商民主优先论者之所以将非竞争性的政治环境与协商民主联系起来，其核心逻辑无非是：选举民主(或票决民主)是竞争性民主，而协商民主是非竞争性民主。在排斥竞争的政治土壤上，能扎根成长的只能是协商民主，而不是选举民主(或票决民主)。这种观念是对协商民主概念及其运行机制的严重曲解。协商民主通常是指公民通过自由而平等的对话、讨论、辩论等理性的方式而参与公共决策的方式，无论协商民主理论家对于协商民主的分歧有多大，但都承认协商民主包含了民主和协商两个方面的内涵①。也就是说，无论选举民主(或票决民主)还是协商民主作为民主的形式，都是指公民面对存在分歧的若干对象、方案或事项进行平等而自由的选择，从而最终决定合法人选或共同遵守的行为规则，这种民主决策可以采取偏好聚合的方式，即公民无需申述理由而直接投票，根据简单多数原则而决策，也可以通过“理性协商达成的偏好的改变”而决策(埃尔斯特，2009：7)，这就是协商民主。协商民主观念要求公民对自己的选择进行辩护和论证，承担道义责任，在协商与论辩过程中，各方最初的主张可能发生变化，这种基于公共责任和公共理性而作出的集体决策，具有更高的民主质量。

由此看来，协商民主与选举民主之间的差别只在于公民作出集体决策的方式是直接票决还是票决之前要求争论和辩论，而并不在于是否在存有分歧而相互竞争的候选对象中进行选择。事实上，民主本身就是由公民或利益相关人直接解决分歧的一种方式，如果在公共生活中，没有分歧，不存在相互竞争的人选或方案，所有人对所有事项的选择都是一致的，民主也就成为多余。协商民主作为一种民主形式，无疑也是在面对存有分歧而相互竞争的困境时，作出选择的一种方式。我们何以能认为，唯有选举民主才是一种竞争性民主，而协商民主摆脱了竞争原则，因而也能在非竞争的政治环境中成长？协商民主比选举民主(或票决民主)具有更高的要求，在选举民主无法成长的环境中，协商民主又何以能更顺利地成长？就协商民主而言，无论是协商的主体，还是协商的对象，都存在着分歧和竞争。正因为协商主体存在分歧和竞争，才会要求各方自由而平等地辩论和论证，正因为备选对象存在着分歧和竞争，才会在辩论中通过展示各备选对象所包含的公共理性和公共利益因素，而等待利益相关人进行选择。

协商民主优先论者之所以认为协商民主更能为非竞争性的体制所接受，是因为他们所想象的协商民主，无非是指在既有集权权威之下，指定的人员通过指定的组织形式在指定的议事范围之内相互交流并提出建议的议事形式，在一定的意义上说，这的确是一种协商，而且某些建议往往也会被采纳，但问题是，在这种协商中，各方并不能凭借其主张所包含的公共理性而具有平等的决策权，而是有待权威的认可和接纳。因而，这种协商在性质上只是一种咨询与建议，而不是最终的决定权，因而这并非是一种协商民主。协商民主作为一种民主形式要求协商者具有自由而平等的最终决策权。

论证协商民主优先发展的另一个理由是：中国当前社会利益关系复杂，而协商民主有益于消除社会矛盾，达成社会共识。如房宁认为，选举民主有利于公民个人偏好的充分表达，但却容易强化差别，扩大分歧；而协商民主则能照顾各方利益，寻求利益的交集，促进共同利益的形成，因此，“协商民主是最适合中国现阶段的民主形式，应当成为中国经济社会发展的主要方向和重点”(房宁，2010：39)。

我们承认，中国社会正日趋多元化，在决策中也需要致力于寻求共识。但这是否意味着，协商民主更适于多元主义的社会环境，而选举民主具有天然的局限性，因而前者优先于后者？

寻求共同利益的确是协商民主的价值诉求，协商民主理论家倡导参与者在民主决策过程中通过论辩和论证，而实现偏好的转换，从而可望达到共识。但是，这只是协商民主的理想，从最终的意义上讲，任何民主形式都不可能消除分歧，完全化解矛盾。协商民主通过各方的争论和论证，可以消除那些因“偏见和迷信所导致的分歧”，但也可能会产生和激发分歧，因为它提供了平等争论的机会，那些“先前被忽视的部分也会引人注意”而成为争论的内容，“当协商参与者来自不同的社会、经济背景，具有不同的生活经验，并且证据缺乏证明时，各种不同观点就不可能消除”(博曼、雷吉，2006：189)。因此，“严格说来，协商过程绝不会导致普遍性的建议，普遍性仍然是一个无法达到的目标”(曼宁，2011：136)。

协商民主的意义只在于，让各方有机会申述其主张的理由，使少数人的和具有充分理由的观点受到重视，从而使决策过程更具有合理性，但最终决策结果的合理性，则是协商民主无法解决的，只有票决民主才会使每个人“在若干方案中做出选择，并自由地决定赞成或拒绝通过辩论形成的结论”，从而形成有效的集体决定，票决赋予了决策结果的合法性，它是协商民主过程中“各种观点相互比较、相互竞争”的结果。

由此看来，协商民主难以单独承担民主决策的使命，协商民主致力于对各种不同利益的协调。但是，最终划定各方利益边界、对共同利益的确认等等，仍然需要聚合式的选举民主，协商民主的有效运行难以脱离选举民主所提供的决策机制。

而且，协商民主运行需要以选举民主所提供的民主政治构架为前提，选举民主(和票决民主)具有逻辑上的先在性。因为协商民主是以利益的顺畅表达为前提，若没有选举民主，没有选举民主提供的对政治权威的控制和对自身利益代表的选择，就不可能有民主过程中的对话和辩论的微观环节，发达的民主化国家之所以强调协商民主，是因为在那里已经确立了比较成熟的选举民主基础。在中国，利益表达不畅，协商效能不佳，在很大程度上归因于中国选举民主的不完善。

三、中国文化传统与“非民主协商”

协商民主与中国文化传统相契合，是“协商民主优先论”的另一个重要依据。协商民主优先论者在中国的政治传统中找到了中国现阶段优先发展协商民主的思想与文化土壤：即“和”文化以及“协商传统”。

如林尚立认为，“和”是中国政治文化的核心价值之一，所谓“君子和而不同”、“和为贵”，“这种文化基础为协商政治的确立提供了良好的精神资源和文化背景”(林尚立，2003：21)。陈剩勇则认为，