徐晨光 王海峰：中央与地方关系视阈下地方政府治理模式重塑的政治逻辑

【内容提要】随着改革的深化和社会主义市场经济体制的完善，在经济激励和政治调控双重约束下形成的地方政府治理，其治理结构和治理形态的问题逐渐凸显出来，地方社会并没有因为中央的分权和收权的循环得到有效的治理。地方政府在从统治转向治理与善治的过程中，政府与国家、政府与社会、政府与民众的关系决定了重塑地方政府治理模式需要在中央与地方关系结构中分析其内在的政治逻辑：中央与地方政府间的权力关系是制约地方政府治理的基础结构，社会建设是地方政府治理的现实依据，现代国家构建则是地方政府治理所秉承的制度使命。

【关 键 词】地方政府/央地关系/治理模式/政治逻辑

从改革开放以来中国社会自身成长趋势和政府改革内在逻辑来看，我国地方政府治理的模式正逐渐从统治走向治理与善治。在地方政府治理模式的理论建构和实践创新中，地方政府逐步探索出了多中心治理、扁平化治理、共同治理、参与式治理、合作治理等多种模式，这些模式的建构一定程度上解释了改革开放以来政府与社会关系的结构性调整，描述了政府转型的结构性特征。然而，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和服务型政府目标的确立，我国政府的职能、形态和使命都面临着一系列调整，地方政府与市场、社会、民众的关系结构以及政府之间的关系结构也都必然要发生深刻的变化。地方政府在从统治走向治理与善治的过程中，不仅要依据政府理论思考政府自身结构和功能的调整，还要从中国中央与地方关系的结构中探索现代社会发展对政府改革的内在要求，探究现代国家建设中政府改革的国家需求和政治使命。“从某种意义上说，治理改革与国家构建是密不可分的。民主化与理性化作为现代国家建构的两个方向也同样适用于治理改革。”①

一、分权放权与地方政府治理

改革开放以来，基于经济增长的需要，中央政府通过分权放权的制度和机制有效调动了地方政府发展经济的积极性，正是经济激励和政治调控的双重约束，塑造了中国地方政府独特的治理模式。

(一)经济分权与政治调控

中国地方政府改革的逻辑起点是从中央政府的分权放权开始的。改革之初，为了迅速推动经济社会发展，针对改革前中央过度集权、过于僵化的体制，中央启动了分权放权的经济改革进程。从20世纪70年代到90年代，我国经济领域分权放权的改革大体经历了直接的放权让利、分灶吃饭的财政包干、分税制改革三个进程，贯穿此进程的主线就是中央向地方政府的经济分权。经济分权最重要的积极意义就在于，地方政府、企业和社会获得了中央政府所创造的经济发展的强大激励。中国各地方政府拥有了相当的自主权，特别是地方政府成为事实上的地方产权拥有者。因为在分权放权的经济改革中，地方政府获得了中央政府所下放的企业控制权和管理权，并且地方政府开始能够实际管辖和独立经营大部分国有企业，同时改革后蓬勃发展的集体所有制企业的集体产权，实际上也控制在地方政府手中，于是地方经济资源和财富可由地方政府自由支配。地方政府就是在央地政府间分权和政企间分权中获得了自由支配本辖区的经济权力，这种经济发展的进程其实是中国市场经济改革中产权地方化的一种模式。从改革初期到九十年代中期的经济分权中，大量经济决策权力被下放给地方政府，各主要的经济职能部门，如计委、工商、税务、银行等，划归同级地方政府管理，不受上级职能部门控制。1994年的分税制以制度化的方式确立了中央与地方各自财政权力的领域，地方政府从此获得了规范性的制度化的税收权力。地方政府在强大的政治压力和经济激励下拼命发展经济。这样，地方政府逐步成为相对独立的权力和利益主体，其经济增长的主动性和积极性迅速提高，于是，刺激经济增长、大力扩张GDP就成为地方政府的内在诉求和原始动力。

地方政府治理体制的生成还有赖于另一重要机制：中央集权化的政治调控，核心是组织人事的控制。改革后，地方政府拥有相当大的自主权，但在政治上，央地关系仍然保留了中央集权的结构，中央对地方官员有相当强的控制力，控制的核心机制就是中国共产党的干部人事制度，一定意义上，干部制度是支撑和维系中国党和国家制度体系的基础性制度，中央依靠此制度掌握地方政府和地方官员的核心信息，监督地方政府的政策执行，并决定、制约、影响地方官员的政治升迁，主要的机制包括干部多头任职，异地任命，干部交流、晋升等，这样就能够尽可能地把合适的干部选拔上来，保证了干部队伍的一体化和执行力，从而保证足够的中央权威的政治调控和统一的行政管理。这其中的关键是中央政府始终坚持着政治结构中的核心组织原则，即党管干部。在党管干部的绝对原则下，对地方政府干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由中央集体讨论决定，并按干部管理权限，由主管党组织批准。这样，中央政府有足够权威去奖惩地方官员，推行自己的政策。“没有这样一个强有力的中央控制，各地的地方主义倾向会大增，而这仅靠经济和财政政策是很难解决的。”②所以周黎安将这种政治集权与强激励兼容在一起的治理地方政府官员的模式，称之为“政治锦标赛”，地方官员之间围绕GDP增长而进行的“政治锦标赛”模式是理解政府激励与增长的关键线索之一。③事实上，在政绩考核激励体制下，无论是官员目标责任制还是官员服务体系，中央政府对地方官员的政绩考核主要是集中于对经济绩效的考核，而社会民生、文化发展、人口控制等基础性的指标并没有被置于考核的重要位置。一定程度上，地方政府的经济绩效成为中央政府考核评价干部单一的和最有威力的指挥棒。在这种激励规则下，地方政府会最大力度调动全部资源去增长本地经济，而这种有效激励和绝对控制地方干部的体制则直接塑造了地方政府的治理格局。为了保证国家与地方治理的双重有效，中央在分权的同时也始终坚持着收权。20世纪90年代中期以后，中央政府又开始把地方政府一些领域的权力重新回收上来：分税制改革本身就是中央政府集中财权的制度改革。银行系统的改革是央行的各省级分行被撤销，建立九个跨省的大区级银行，这就削弱了地方政府干预金融系统的权力；财政预算体制的公共财政改革，则是力图建立统一、完整的国家预算体系和民生服务财政体系；新世纪推行的垂直化管理，直接将原属于地方政府控制的许多权力陆续上收或局部上收，如将对国家安全、国家税务、金融部门的监管权力收归中央，而工商、地税、土地管理等管理权力则由省内直接管理；中央政府把地方一些重大项目的行政审批权上收，对国家土地征收、环境生态保护、重大安全生产事故等的行政监察，直接加大了对地方政府监督的力度；对地方官员晋升的考核指标体系更加丰富和细化，如在考核中加入绿色GDP的参数和民意的测量，特别是中央政府在许多领域加大对地方官员的考核和问责，引入对国土、安全生产、生育人口、信访、环保等考核项目“一票否决”的“红线原则”，则直接从政治上加大了对地方政府的约束和控制。

(二)存在的问题与治理模式重塑

在社会利益分化、阶层分化趋势日益加剧，各类社会组织逐步发展、公民参与需求逐渐增强，资本力量不断强大、市场体系逐步健全的实践中，地方社会并没有因为中央的分权和收权的循环得到有效的治理，地方政府治理中存在的问题逐渐凸显出来，地方政府治理改革面临着深层次的障碍。

在地方治理的结构上，地方政府治理并没有真正形成符合市场经济发展和现代社会成长的政府―市场―社会的治理结构。基于长期以来全能型行政模式的路径依赖，地方政府很难对治理结构中自身唯一中心的地位做出调整，政府治理依然停留在计划经济时代所形成的政府主导的动员模式中，政府占据着绝对地位，无法按照市场经济发展和现代社会成长的规律来设计和安排治理制度与机制，限制了市场经济的规律性发展和现代社会的自身成长，致使真正多元共治的模式难以取得真正的进展。同时，由于体制自身的缺陷和官僚体制固有弊端，地方政府的运行越来越与社会和大众相脱离，体制自身的封闭性、官僚体系的封闭性和政府运作的封闭性越来越凸显出来，致使地方政府普遍缺乏同民众的良性互动，现代的公民参与很难在政府治理的机制和程序上真正实现，这些都构成地方政府治理的重要障碍性因素。

在地方治理的形态上，地方政府自主性非常态扩张和自利性的畸形化，产生各类地方保护主义和各种形式的享有经济优惠权益的地方经济体。由于缺乏法定分权，在分权过程中地方政府不自觉地截留了许多下放给企业和社会的权力，而法律制度的缺失使得地方政府行使权力有较大的随意性和人为性，地方政府在这种不受限制或者限制很有限的环境下就具有了非常大的自主性，这种自主性既可以为地方社会创造更好的发展环境，但也可能使地方政府本身作为一个特殊的利益集团和组织的角色而出现，这时地方政府的自主性可能因为实现短期政绩最大化的追求而表现出自身极度的自利性，地方政府的行为也表现为企业化和市场化特征(以收益最大化为行动的目的)，在地方经济发展中，地方政府一定程度上就演化为一种发展型政府，并且，逐渐发展出与中央不一致的利益结构，表现出明显的“攫取型国家”的特征――为了一己私利而去与人民争利。④“过去30年的改革开放过程塑造了地方政府在高速经济增长中的独特角色，它既是地区经济发展过程的重要推手，同时又是当前我国面临的几乎所有经济社会问题的根源之一。而造成地方政府目前所处的这种局面并不是地方官员个人出了问题，问题出在传统的政府治理模式。”⑤基于此，地方政府的治理模式重塑的问题也就被提上议事日程。

二、央地关系：地方政府治理模式重塑的基础结构

中央和地方政府间关系既是中国制度中最复杂的一个问题，也是中国制度转型的关键问题。改革开放以来，中国地方政府的改革在一定意义上，是在中央分权的大逻辑中中央与地方权力关系与权力结构调整的过程，也是中央与地方在政策制定、政策执行等领域讨价还价、相互博弈的过程。要解决地方政府治理结构和治理形态中的问题，重塑地方政府治理模式，首先必须考虑中国的中央与地方政府间权力关系，中央与地方之间的权力关系直接决定了地方政府的权力形态和治理结构。从建国后社会主义建设到今天的改革开放，中央与地方政府间权力关系是影响地方政府改革与发展的关键性函数变量，也是决定和制约地方治理模式重塑的基础性结构。

在中央与地方政府权力关系中，对于地方政府治理而言，中央的分权和收权是主线，传统政府治理模式的治理结构和治理形态问题也就是因分权收权而起，原因主要是：(1)分权放权的手段主要是政策性和分派发包式的分权，离规范化和法制化还有较大距离。事实上，分权放权在建国后的历史上一直是被作为调动中央和地方两个积极性的手段来使用的，从毛泽东增强“两个积极性的政制策略”⑥的分权思路，到邓小平充分调动地方积极性的分权策略，这些机制和办法在实践中更多是政策性的，停留在领导人之间的协议发包和商量办事层面。实际上，我国中央与地方事权的划分一直以来就缺乏宪法和相关法律的明确规定，央地之间事权的划分和权限范围更多是依靠在实际工作中央地领导人之间的协商、谈判和妥协来完成的。“它意味着中央与地方各自权限受政策影响过大，受个别领导人的权威和判断影响过大，受客观情势的影响过大，因此有更强的‘人治’色彩”。⑦这就带来一个突出问题，中央的权力被地方政府根据自身利益做出变通和改制，中央的政策在执行中大打折扣；同时，由于没有法定授权，地方政府的权力要么因保护本地利益而无限扩大，要么因被中央限制制约而深感权力匮乏。(2)改革开放以来分权放权的内容主要是基于调动地方增长经济积极性而设计的经济分权，而不是从国家的整体与局部有效治理出发的中央和地方的治理分权。在任何一个大型现代化国家，从治理整体的有效性和局部的有效性来看，中央政府与地方政府应该有各自治理的目标、权限和责任。