程竹汝：当代中国政治的三个基本问题与改革策略

【内容提要】百年来中国社会转型、民族复兴的历史进程已经塑造了一个强大的政治权力，但是，中国社会对这个权力持续性的支持问题依然存在；这个权力形成治理政策的可持续性问题依然存在；这个权力的规范性问题更是特别引人注目。此三个问题在概念上也就是政权的合法性、公共政策的社会适应性、公权的规范性问题。此三者是中国政治体制改革必须面对并解决好的问题。

【关 键 词】政治体制/改革/策略

一、三个基本问题

当代中国政治面临的问题可能有很多，但基本问题概括起来应只有三个：即政权合法性问题、公共政策的社会适应性问题、公权的规范性问题。为什么说此三者是当代中国政治的基本问题呢？

理由之一在于：当代中国的政治问题概括起来说当然就是民主和法治的建设或发展问题。而所谓民主，绝不是说起来好听，看起来很美，而是要解决实际问题的。在问题的维度上，当我们一旦离开了那些纷纷攘攘的有关民主的意识形态偏好，就会看到，现实世界中无论民主表现出多少种具体的形式，其实都是围绕以下两个核心问题展开的：一是政权的合法性；二是公共政策的社会适应性。前者我们称之为程序民主，后者我们则叫它实体民主。同样，在问题的维度上，法治核心问题则是围绕公权力的规范性问题展开的。因为法治不仅应该在经济、社会领域实行，由于政治对整个社会的统领地位及作用，它更应在政治领域推行。在政治领域实现法治是最困难的也是最有意义的，而政治领域的法治就是围绕公权力的规范性问题展开的。

理由之二在于：百年来中国社会转型、民族复兴的历史进程已经塑造了一个强大的权力。在这个权力的治理下，今天的中国取得了巨大的进步。同时，我们必须看到，中国社会对这个权力持续性的支持问题依然存在；这个权力形成治理政策的可持续性问题依然存在；这个权力的规范性问题更是特别引人注目。此三个问题在概念上也就是政权的合法性、公共政策的社会适应性、公权的规范性问题。

其实，此三个问题是所有追求现代化的国家都必须面对和解决的。中国当然不能例外。但是，每个国家遭遇到这些问题的历史环境和条件不同，从而解决这些问题的方法、途径也会有所不同。对今天的中国而言，它所在遇到的最为迫切的政治问题首推公权力的规范问题。社会舆论对腐败现象以及公民维权现象的高度关注就是例证。其次是公共政策的社会适应性问题，即如何保证我国的政策始终反映国家发展的长远利益，反映大多数民众的普遍利益。再次才是政权合法性问题，即在程序上民众与政权的现实关系问题。我国的政治体制改革应遵循上述排序的逻辑进行。

二、解决公权力的规范性问题：如何切入

从法治的角度来看，公权力的规范性问题亦即规范政治问题。邓小平说“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。①由此看来。改革开放的设计师把解决人治还是法治问题作为中国政治体制改革的主要内容之一。而法治之于人治的根本区别则在于：国家权力的运作是否严格依法而行，即规范政治。它不仅在于老百姓是否守法；更在于公权力是否接受法律的规范。一般而言，规范政治主要有两个方面的要素：一是规则要素。即直接规范政府(政治)权力的法律。一般而言，一个国家这种法律越多、越严密，这个国家的政府(政治)权力越规范，规范政治的程度就越高。二是制度要素。即保障上述规则在政治领域发挥作用的制度安排。这种安排越科学，法律就越能在事实上保持对政府(政治)权力的张力，规范政治的程度就越高。这两方面的要素可以成为我们观察一个国家规范政治程度的一般视角。就此来看，改革开放以来，中国规范政治要素的不断增加应是一个客观事实。首先，规则要素的成长是有目共睹的。它主要表现为行政法治的发展和人权保障的法律化。其次，制度要素的增长亦已形成趋势。主要表现为行政诉讼制度、人大监督制度以及执政党依法执政原则对规范公权力所形成的一定张力。

就长效机制来看，解决公权力规范性问题，深化行政法治和公民监督权的建设是十分必要的，也是可行的。此两个方面构成我国解决公权力规范性问题较有意义的切入点。

对中国的规范政治而言，行政法治具有极其重要的地位。人们通常认为它是实现规范政治的关键。这种看法是很有一些道理的：首先从历史经验来看，法律要对普通民众形成有效约束是比较容易的，因为民众面对的是法律规则及背后组织起来的政府力量；而法律欲约束政府则不那么容易，因为对政府来说，由于缺少像自身那样组织起来力量的压力，法律对它常常只是一系列抽象的规则罢了；再者，现代国家的法律，绝大多数又都是直接与行政权相关的，需要行政权予以推动或落实；第三，“行政肥大”是中国权力结构的基本特征，这个描述除了中国超大社会需要强大的行政权推动发展的正面意义之外，更包括强大的行政权所滋生的层出不穷的非规范行为。因此，如果规范政治能够在行政领域推行的话，那就说明实现规范政治最为困难的法律对公权力的有效性问题一定程度上得到了解决，规范政治有了一个较稳固的基础。②

客观地讲，行政法治的发展，为我国规范政治建设提供了现实基础。其中，行政诉讼制度发挥了重要作用。但是，由于在制度上，我们未将非法源性抽象行政行为纳入司法审查的范围，这不仅使最为重要的一个行政领域缺少常规的法律监控；而且还影响到对具体行政行为司法审查的法律效果。现实中，常见的行政违法、越权都始于非法源性抽象行政行为。比如，某些领域的乱收费、乱罚款问题，无疑是行政机关抽象和具体行为的共同违法，就此对某一具体行政违法行为的纠正和对行政相对人的救济显然对问题的解决只能是杯水车薪。其实，各级地方以文件形式表现的所谓“政策”违法是常见的现象。因此，从现实的需求和行政法治发展的目标来看，逐步将非法源性抽象行政行为纳入司法审查的范围应是我国行政诉讼制度发展的趋势和选择。司法审查对象向非法源性抽象行政行为领域的拓展，将极大地强化行政权的规范状态。由于行政权与公民权现实的直接相关性，它的规范状态势必一定程度上强化中国社会规范公权力的氛围。

规范政治的“基础设施”无疑是监督制度的建设，而任何监督制度的有效性均取决于公民监督的动力和压力。执政党十八大报告提出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的主要保证”。具体而言，就是用人民的“四权”制约公共机关的“一权”。把公民四权定位为权力运行制约和监督机制有效性的保障，是十八大报告相对于历届党代会报告认识上的一个深化和进步。在人民主权的范畴中，社会领域的各种监督权都可以看作是公民监督的一种形式。说到底，一国的监督体系，都是建立在公民监督权之上的，是公民监督权派生出来的。公民行使监督权的方式通常有两种：一是直接行使监督权。如公民直接对政府机关或公务员提出批评和建议。二是通过选出或授权的组织代表自己行使监督权。如各国议会和专门机关所行使的监督权。因此，我国现实中各种监督渠道、形式，其有效性的基础就在于公民四权的保障作用。监督功能是公民四权的基本维度：知情通常是监督权的前提，参与和表达又是公民行使监督权的现实形式。在性质上，公民四权是人民主权的基本表现之一。公民四权氛围的形成既是强化各种监督形式的动力和压力，也常常是启动具体监督程序的直接材料和原因。没有公民四权作为人大监督和各种专门监督的社会环境，人大监督和专门监督权的行使就会受到根本的影响。因此，改变目前监督弱化状态，强化人大监督和各种专门监督作用的基础性的工作之一即必须重视培育我国公民依法行使知情权、参与权、表达权、监督权的兴趣和能力。

三、发挥公共政策社会适应性的体制优势

在民主所要应对的现实问题中，所谓公共政策社会适应性是指：一个国家特定时期推行的公共政策在多大程度上反映了这个国家的长远利益、又多大程度上反映了这个国家大多数民众的利益和主张。所谓民主的体制就是能够保障公共政策反映上述利益和主张的体制。就政治的实质是通过政策对利益的分配而言，围绕这一问题展开的民主被称为实体民主。

在制度的意义上，人民民主是我国关于民主政治的特有表达。它是国体与政体、民主内容和形式的统一体。其基本特征有二：一是工人阶级通过共产党对国家政权的坚强领导；二是最广大人民群众广泛参与国家管理。人民民主意在强调人民在国家中的主体地位，强调在公共生活中人民真正的当家作主。主张国家权力不仅源于人民，且应由人民通过一定的组织形式实际掌握；同时主张人民对公共生活享有广泛的参与权和自治权。理论上，作为当代中国国体的人民民主包括了当今中国社会各种民主的形式，其中，除了党的领导作为人民民主的保障之外，主要的制度形式包括人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度以及各种参与民主制度等。

在实际的政治过程中，人民民主在不经意中形成了自身明显的价值偏好即实体民主。这一偏好既表现在当代中国政治制度的结构之中，更表现在实际的政治过程之中。它表现了我国公共政策社会适应性的体制优势。首先，在代议制度上，我国形成了人民代表大会和人民政治协商会议相结合的“代议”制度。人民代表大会作为宪法确定的国家权力机关，它的代议地位和作用毋庸置疑。在公共政策过程中，人大无疑发挥着权威决策的作用。重要的是如何看待政治协商会议的“代议”功能。虽然我们长期以来从革命的意义上将政治协商会议定义为统一战线组织，认为它不具国家机构的性质，但从实际的政治过程看，它则发挥着相当强的“代议”即公共政策作用：各界别精英组成的政治协商会议对国家和区域公共事务的讨论、提案影响着我国的公共政策。其次，在政党制度上，我们形成了非竞争性的合作型的政党制度。这一制度的基本内容和特征是：共产党领导，多党合作；共产党执政，多党参政；平等独立，协商监督；结构多元，目标一致③。合作而非竞争是这一政党制度的基本特点。“竞争制造分裂，而合作产生团结；竞争具有破坏性，而合作是建设性的。竞争导致自我与他人的对立，而合作使自我与他人和谐相处。事实上，甚至为攻击他人而结合起来的团体也有内部合作措施。因此，竞争的需求导致一些合作，但后者从不将人们引入竞争。所以，对于社会及其政治而言，合作行动是最重要的。④我国多党合作制的价值当然包含着团结，但除了团结之外，它更具实际意义的价值正在于保障公共政策的社会适应性。民主党派“一个参加，三个参与”――参加国家政权，参与国家大政方针的制定，参与国家事务的管理，参与国家法律、法规、政策的制定和执行――其实质就是优化我国的公共政策。

发挥我国公共政策社会适应性的体制优势，首先要充分发挥人大常委会的公共政策作用。人大常委会在我国公共政策过程中具有极其重要的地位，这是因为：代表大会人数太多，会期有限，权力机关职责的落实在很大程度上便寄予各级人大常委会；作为各级人大的常设机构，(部分)人大常委会不仅享有宪法授予的立法权，而且普遍享有监督权，我国的监督法名称就是各级人大常委会监督法；执政党的依法执政在实践上更多通过人大常委会进行。凡此种种，意味着人大常委会在我国公共政策体制中扮演着非常重要的角色。发挥人大常委会的政策优化作用，党的十八大报告提出的针对性措施是：提高人大常委会专职委员的比例。这是一项具有战略意义的措施。目前，一些地方人大常委会专职委员已实现三分之一的比例，但普遍的问题是：相当多的专职委员都是升迁无望或接近退休的人员，这种情况下，专职委员比例的提高并未根本改变人大常委会的功能现状。真正有意义的做法是加强人大常委会专职委员的职业化建设，使之成为年富力强干部发挥才能的一个领域。