刘红凛：“政党法制”论析

改革开放30多年来，随着经济、政治、文化与社会的发展变化，我国的政党―国家―社会关系也在发生着重大变化，治党理政的理念与观念也在发生着重大变化。自1997年中共十五大提出“依法治国”以来，依法治国、依法执政、科学执政、民主执政等已经成为国内的主流话语；发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家已经成为社会主义建设的重要目标；民主、法治、权利、自由、公平、正义等理念已经深入人心。在这样的背景下，如何进行政党治理、加强政党建设，自然成为理论界争议不休的重大热点问题，问题的焦点在于：在依法治国、依法执政理念与实践下，是实行“政党法制、依法治党”，还是实行“政党自治、以党规治党”，还是兼而有之、实现二者的结合？比较而言，“政党法制”论者高举“法治大旗”颇具影响力与吸引力。一些学者高呼，要借鉴世界其他国家经验，加强政党立法、实行政党法制，甚至主张要制定专门的政党法来规范政党。那么，什么是政党法制，政党法制的历史趋势与世界现状如何、价值追求与效力范围如何？单纯依靠加强政党立法、实行政党法制能否从根本上促进政党政治民主化、有序化？这是值得深思的问题。本文力图从对世界政党法制的历史发展趋势、当今世界概况与基本特点的分析中，来把握政党法制的核心要义、价值追求、效力范围，深刻分析政党法制、政党政治、民主政治发展之间的关系；力图做到既充分肯定政党法制的历史进步性、又充分认识其政治局限性，避免“法律绝对化”、“政党国家化”（或行政化）。这无疑有助于对我国政党治理、依法执政与民主政治发展的深入认识与思考。

一、“政党法制”及其历史发展趋势

无论是从理论、实践还是从历史上看，“政党法制”都是与“政党自治”相对而言的。政党自治论者强调：政党是政治组织或社会组织、而非国家权力机关；政党应根据自己的内部规章自主处理内部事务，国家与法律不应干涉党内事务。正如有台湾学者所言：政党是一种组织也是一种运动，政党活动是活生生的生态过程；政党政治无法用“立法”规范，因为政党本身即在国会立法，而法律也随着政治势力的消长随时在改变；因此，政党政治的新秩序，是靠自然的政治势力之抗衡，而不是靠法律就可以保障起来的；政党政治的正规，是靠相互谅解的秩序和伦理，而不能单靠“立法”规范。[1]与此相对应，“政党法制”论者主张法律至上，强调加强政党立法、制定《政党法》、“依法治党”、实现“政党法治”。

在国内，“政党法制”是与“政党法治”密切相关的两个概念，不少学者甚至将二者混用。但不同学者对“法”的理解不同，对“法治”的理解也有所不同。有的学者严格使用“法”的概念，视其为“法律”，认为“法”是由国家制定或认可并强制遵守的法律、法令、条理等行为规范的总和；有的学者则在宽泛意义或政治学意义上使用“法”的概念，视其为“规则”，把国家法律、党内规章制度等都视为“法”。对“法与法治”的理解不同，决定了对“政党法治”、“政党法制”的理解不同。如有的学者从政治学意义上认为，“政党法治”属于政党文明范畴、是一个综合性概念，涵盖政党内部活动和外部活动等全部政党生活，贯穿政党自身事务管理和领导――执政的整个政党行为的全过程；因此认为，“政党法治”是指以政党章程和国家宪法作为政党活动的总规范，依靠政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党管理模式，核心内容是政党权的依法确立、依法行使和依法制约。[2]也有学者从法学意义上来理解，认为法治化就是政治制度的理性化、制度化、程序化，其实质是用制度的力量来规范权力的行使；西方政党法治化的核心就是政党地位和活动的制度化、规范化。[3]这一观点将政党法治化与政党制度化、规范化相等同。

至于“政党法制”，国内有学者认为：“所谓政党法制，就是基于政党民主理念，对政党的宪法地位、政党的内部活动与外部活动进行宪法与法律上的分析与考量过程，表现为以宪法与法律规范政党的内部行为与外部活动，并以司法审查政党行为合法性和合宪性的过程。”[4]也有人从立法角度认为“政党法制是指政党接受立法部门在有关政党的地位、功能、作用、活动原则和活动规则、政党违法的处理程序及其后果等方面所制定的法律、宪法条款以及形成的宪法惯例调整和规范的过程”[5]，强调政党政治、政党民主、政党制度的法制化。概言之，“政党法制”论者强调：政党地位需要法律确认、权益需要法律保护、行为需要法律规范，要通过宪法、宪法性法律、政党基本法、专项政党立法、普通法律等来全面规范政党地位、政党活动与政党行为，实行“依法治党”。他们之所以强调“政党法制”，其基本理由在于：政治伦理无法有效地规范政党政治行为，更无法实现“政党法制之形态”；[6]要规范党委与人大、政府、政协及人民团体之间的关系，这是道德、契约、纪律所不能胜任的，必须由法律来承担。

理论界之所以存在对政党治理的两种截然不同的认识，究其原因主要有二：一是“法治”本是一个存在认识分歧的概念，即便是在标榜具有法治传统的西方亦不曾有一个公认的定义，有的把法治理解为法律的统治，强调法律至上；有的理解为法律制度的一种内在之德、一种道德价值、一种社会实践等；[7]有的模糊或混淆了法律、规则、规范、制度之间的区别。值得注意的是，尽管“法治”是一个存在争议的概念，但其基本思想应该是明确的，即法治与人治相对、法治不等于法律、法治化不等于法律化，规则、制度、法律（制度）是三个内涵与外延、层次与使用范围不同的概念；从法律意义上看，法治的要义在于法律的统治、法律至上，法治并不等同于规则之治。另一方面，是由于对政党性质的不同认识所造成的，如有的学者所言：如果视政党为一般性的民间团体时，政党的运作只要符合一般社团的规则即可，不需要另有法律来特别规范政党的运作。如果视政党为国家公器，则政党形同准政府机构，政党本身运作的健全与否，对国家民主政治的发展是否成熟具有重要影响；此时，国家的法律不仅应赋予政党某些特殊的地位、权利或权力，同时也应规范其运作、使之符合民主程序，以使政党的民主来带动社会的民主。[8]

然而，“政党法制”不仅是个理论问题，更是一个具体的实践问题；对“政党法制”的认识，不能陷入抽象的思辨中，必须结合世界“政党法制”的进程与内容来把握。从世界历史与实践看，所谓“政党法制”，实际上是国家通过加强相关政党立法、用法律来规范政党地位、政党关系与政党行为，以防止政党滥用权力、保障政党政治有序发展的理论与实践。但“政党法制”不是与生俱来的，而是政党发展到一定阶段的产物。在政党发展的不同阶段，不同国家对政党的态度不同、法律规范不同。就西方国家而言，对政党的法律规范先后经历了一个从无到有、从消极防范到积极承认的历史过程。概括说来，政党在国家法律上的地位大致有四个阶段的演变：第一阶段是禁止政党时期，这是在君主专制时期及民主政治初期；第二个阶段是默认政党时期，大致在民主政治早期；第三个阶段是法律上消极承认政党时期，二战以前基本如此；第四个阶段是法律上积极承认政党时期，主要是二战以后。[9]在二战以前，西方国家一般视政党为结社组织，除了宪法、结社法、社团管理法、选举法中所涉社团的规定外，各国基本上是消极地承认政党，对政党既没有专门的法律规定、也没有一般规范的综合性法律制度。

从整个政党政治发展史看，随着人类政治文明的发展与进步，各国政党政治存在着一个从激进、暴力、无序逐渐走向理性、和平、有序的发展过程。二战以来，世界政党政治逐渐走向成熟与稳定，各主要国家的政党政治逐渐走向规范化、制度化、理性化、有序化；与此同时，许多西方国家不再简单地视政党为一般性社会组织，而是把政党与一般社会组织区别开来，开始加强政党立法、力图通过法律来积极规范政党，这是战后政党政治的一个新趋势。之所以会出现这种情况，主要是因为，二战以后政党真正成为国家政治权力中心、“集权原则”在政党身上得以复归；为了避免纳粹式的极权政党吞噬民主、实行专制，为了防止政党滥用权力、政治腐败，为了加强对政党权力的监督与制约、促进民主政治发展，西方有关国家开始在宪法或其他法律中积极规范政党，“政党入宪”成为战后世界政党政治的一个基本趋势。一般是先有“政党入宪”，通过宪法确定政党地位、对政党进行原则性规定，然后在其他法律（如选举法、政治献金法）中增加或丰富有关政党条款，最后才有可能根据宪法精神、宪法原则来制定《政党法》，这是大陆法系国家政党立法的一般逻辑。到目前为止，除了极个别的君主国家禁止政党外，绝大多数大陆法系国家都在宪法中设有“政党条款”，但一般仅对政党作原则性的简短规定，如要求政党民主、不得危害国家主权与国家安全等，对政党行为并不作具体规定。另据个人考证，世界上有60多个国家曾经制定过专门的《政党法》，但不同国家的《政党法》详尽不一、长短不一，对政党的规范内容、规范程度、实践效果也有所不同。[10]然而，在英国、美国、日本等国的宪法中，至今仍无政党条款，这些国家一般也没有专门的《政党法》，主要是通过选举法、政治献金法等来规范政党的选举行为。

二、当今“政党法制”的世界概况与基本特点

一般而言，现代政党政治主要涉及执政地位的取得、执政权力的行使（执政）、对执政权力的监督等基本环节，涵盖政党与社会（政党与民众）、政党与政府、政党与政党以及政党内部等四个方面的关系。从战后世界各国“政党法制”的情况看，相关政党立法是指由国家立法机关制定或认可、通过法律条文表述、并由国家强制力保证实施的关于政党的法律规范，主要包括宪法、《政党法》、选举法等相关法律规范，以及专项政党立法四种形式；“政党法制”的内容主要涉及政党地位法制化、政党行为法制化。其中，“政党地位法制化”的核心问题是政党“合法律性”问题；“政党入宪”、对政党地位进行法律规范，是二战后政党政治的新现象、新趋势，但不同国家对政党地位的认识不同、法律规范形式不同、实践效果不同。按照法律意义上的“合法与非法”、“支持与排斥”标准，战后世界各国政党法律地位可以概括为积极承认一般性政党、明确禁止所有政党或特定政党、明确规定特定政党的优势地位、限制分裂性小党或排斥小党等四种情况。从法律规范形式看，多数成文法国家在宪法中对政党地位作原则性规定、而且一般只有一条；有专门的政党法的国家，在政党法中对政党地位的规定比较详细；而英美法系国家对政党基本上无宪法规定。对此，以前我们已有专文详细论述，在此不再赘述，主要分析战后政党行为法制化的世界情况与基本特点。

政党行为与政党地位密切相关，是政党政治的主要内容与关键所在。从根本上说，政党行为是一种以政党政治权利为基础的公共政治行为，而非私人行为、经济行为或行政行为；因此，政党行为所涉及的领域主要是公共政治领域。从政党行为的主要领域、所涉政治关系看，台湾学者指出：“从关于政党功能的叙述可知，政党的活动领域包括了两部分：国家机关领域中的决策形成、社会领域中的意志形成。”实际上，这种划分是以传统的国家―社会“二分法”为依据的，难以涵盖当代政党行为的活动领域与行为关系。在当代世界，政党是居于国家与社会之间的公共政治领域，是以抵抗和统合为媒介以达支配的政治组织，是游走于国家与社会之间的“两栖政治动物”：当政党在野时，其活动领域主要在社会政治领域（并不包括私人领域或经济领域）；当政党执政时，其活动领域主要在国家权力领域。可以说，任何政党都不甘心永远寄居于社会领域，都想通过赢得选民而进入国家权力领域；同时，任何政党也不可能是天生的、永恒的执政党。从“公民社会―公共领域―国家权力领域”三分法来看，当代的政党行为主要发生在公民社会中的政治社会、公共领域中的政治领域以及国家权力领域，主要涉及政党与社会、政党与政府、政党与政党、政党内部关系等四个方面；其中，前三个方面主要是就政党对外关系、对外公共行为而言的；在对外关系方面，人们一般是把政党作为统一整体来看待。然而，现代与当代政党本身是一个庞大的政治组织，是由许多成员、不同层级的组织构成的具有内在矛盾的复杂组织体，并非铁板一块；而政党要作为一个整体对外采取一致行动，必须首先处理好党内关系。从根本上看，政党法制的主要目的在于合理有效地规范政党公共行为、维护政党政治秩序、促进民主政治和平有序发展，政党行为法制化理应成为战后政党法制的重中之重；然而，