李立华 陶维兵：近二十年来中国政治体制改革研究述评

党的十一届三中全会以来，伴随着中国政治体制改革逐步展开，国内外理论界对政治体制改革实践、理论层面的分析研究逐渐成为热点。党的十五大以后，“政改”理论研究更趋活跃。我们梳理和分析近二十年来国内外“政改”研究的相关文献发现，其研讨的重点主要集中在“政改”的必要性(为什么要改革)、“政改”的挑战(有哪些阻力)、“政改”的选项(改革什么)、“政改”的路径(怎么改革)、“政改”的前景(有什么风险)等五个方面。围绕这五个方面的内容，国内外理论界形成了一系列理论观点。其中占主导地位的观点是，中国政治体制改革成绩显著，并且具有不可逆性，在现有政治框架内审慎推进、强调中国共产党的领导和人民群众有序参与、重视协商与合作的渐进式中国民主模式值得肯定，前景可期。

一、“政改”的必要性

学者们普遍强调现阶段推进政治体制改革的必要性和紧迫性。如周天勇认为，“政治体制改革的紧迫性，来自于经济体制改革的先行和政治体制改革的滞后。滞后的政治体制改革影响着经济的发展”，“当前，市场经济的深入发展，社会结构的不断分化，人民民主意识的充分觉醒，以及党政官员中存在的一定的腐败现象，使得推进政治体制改革的任务越来越迫切。如果在政治上不能适时地推进改革，导致政治改革步骤与经济改革、社会发展进程相脱节，或者政治改革措施不能有效地解决旧体制旧机制的弊端，使新的正义的政治力量的形成和壮大滞后，那么我们的经济改革最终必将使社会主义政治垮台，也将使经济改革本身背离初衷”。②金太军认为，政治体制改革应与经济体制改革保持良性互动关系。尽管改革开放以来政治体制改革取得了前所未有的成就，但毋庸讳言，成就的背后存在着日益尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色。政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实。③虽然李君如批评“经改政不改”的判断是对中国政治体制改革“一个很大的误解”，认为“中国的改革一开始就是在民主政治推动下起步的”，但他也承认“中国的民主政治还刚刚起步，中国的政治体制改革必然还要继续深化”。④还有学者提出“全球化趋势是政治体制改革的外原动力”，认为“全球化进程的加速深刻改变着世界政治、经济、文化格局，并对一个国家的政治体制产生巨大的影响”，如“推动政府行为规范化”、“使民主实践产生示范效应”，从而使我国必须积极推动“政改”，以克服政治体制中的缺陷与不足。⑤

大多数西方学者在承认改革开放以来中国在经济、社会和文化领域发生巨大变迁的同时，往往从西方民主政治理念和模式出发，强调中国“政改”的必要性和紧迫性。如美国学者傅士卓(Joseph Fewsmith)认为，中国政权的合法性不可能再依靠持续的经济增长，而是取决于在维持经济增长的同时必须满足各种社会需要，取决于正式程序规则和使民众形成正义感，因而推进“政改”具有紧迫性。⑥日本东京大学教授高原明生认为，中国目前特别需要政治体制改革，并且越早进行越好，这样可以避免深层次矛盾的积累，从而避免更大的风险，因为如果经济增长率下降，动荡是不可避免的，而政治体制改革可以发挥平衡作用，对中国的发展是有利的。⑦另一日本学者植田司也认为，中国要想维持经济持续发展，必须进行政治改革。⑧

理论界对中国政治体制改革必要性的论述，无论其立论的根据和基点是什么，最终都无一例外地集中到一个共同的认识，即中国“政改”具有不可逆性。实际上，中国共产党从党的十一届三中全会以后，就在持续不断地推动着中国政治体制改革的历史进程。

二、“政改”的挑战

国内理论界对未来政治体制改革可能面临的阻力和挑战也有充分的论述。如彭磊认为，中国政治体制改革存在着路径依赖性、文化阻碍、后发展特征和理论障碍等阻力。⑨长期形成的高度集中的政治体制模式作为新时期中国政治体制改革的前提，对其起着很强的束缚作用；政治体制改革的“后发展效应”使得我们在现代化的过程中必然要遇到中央权威与地方分权的悖论、改革与稳定的悖论、公平与效率的悖论等困惑；在中国现阶段的政治理论研究当中，理论的研究还不充分，这是中国政治体制改革所面临的理论困境。

黄卫平则认为，认识上的误区也是全面推进政治体制改革的障碍⑩。他对人们理解政治体制改革容易陷入的认识误区进行分析后指出，“民主政治先导论”是一种激进的政治浪漫主义观点，离开现阶段中国市场经济的发展程度和发展需要谈民主政治的改革是脱离实际的；“政体改革决定论”将激进的政治体制改革视为解决中国面临的一切重大问题的前提条件因而陷入了误区；“民主模式单一论”是一种简单、表面的民主观，认为西方发达国家民主政体是现代民主政体唯一的、必然的绝对模式，这就忽视了各国民主政体的不同制度特色和发展的不同道路；“政经绝对区分论”把政治经济简单割裂开来，认为中国只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，忽视了中国政治体制改革早已渐进式地随着经济体制改革逐步展开这一事实；“政治改革缓行论”认为政治体制改革太难，风险太大，应当缓行，这种观点实际是在回避问题和矛盾。

旅法政治学者宋鲁郑认为，“由于中国尚处于社会转型(从农业社会到工业社会)、经济转轨(从计划经济到市场经济)的特殊时期，而且恰又处于矛盾高发期的‘中等收入陷阱’阶段，再加上人类历史上也从未有过如此超大规模的国家转轨、转型同时进行的先例，中国的政治体制改革依然任重而道远”(11)。西方学者把中国政治体制改革面临的挑战归结为四个方面(12)：

一是经济增长的困境。绝大多数西方学者认为，中国的经济改革是成功的，同时，他们又认为将经济增长作为中国共产党执政合法性的来源存在着问题。因为“中国陷入了巨大的困境……不可能以目前的模式继续增长下去”；中国转向可持续发展模式面临着许多挑战；中国经济增长带来的人口、失业和不平等等严重社会问题，对经济增长构成了严重的障碍。

二是稳定的难题。早在中国改革开放初期，一些西方学者就已经指出，由于中国的现代化进程，一些社会紧张和冲突必定会加剧，并在中国的政治中产生出新的紧张和力量。从20世纪90年代初到现在，中国的群体性事件每年正在以两位数的速度增长。因此，美国学者白思鼎(Thomas Bernstein)认为：“到21世纪初，社会的不安定已经成为中国社会的一个正常特征。”(13)默里・斯科特・坦纳(Murray Scot Tanner)虽然对中国民主发展前景比较乐观，但对中国面临的“重大的社会管制危机”(14)也深表关注。

三是严峻的腐败问题。一些西方学者认为，腐败问题是中国改革的“阿基里斯之踵”和中国共产党执政地位所面临的三大挑战之一，除非进行更广泛的政治改革，消除腐败的结构性根源，否则很多反腐败措施难以达到预期的目标。(15)

四是民族主义的反冲。在多数西方学者看来，不论是官方引导的爱国主义还是民间形成的大众民族主义，都存在着内在的不稳定性，既无法消除腐败造成的负面影响，也无法补偿经济管理不当所带来的损失，而且一旦释放难以得到控制，因而并不是解决合法性问题的长久之道。

无疑，这部分学者夸大了中国政治体制改革面临的压力和困难，或多或少地忽略了中国特色社会主义政治体制的弹性。

三、“政改”的选项

国内理论界普遍认为，中国政治体制改革发端以来，在废除领导职务终身制，有效克服党政不分、以党代政问题，政治协商和人大制度进一步完善，探索政府机构和行政体制改革，推进基层民主建设，探索和建立反腐倡廉机制，加强党内民主制度建设等许多方面已取得不同程度的进展。(16)因此，未来政治体制改革的优先选项将会集中在五个方面。(1)逐步理顺党和国家政权的关系；(2)加强民主制度建设，通过进一步扩大党内民主带动人民民主，逐步改变权力过分集中的弊端；(3)推进降低行政成本、提高政府效率改革；(4)加强对权力的制约和监督；(5)加大制度反腐、依法反腐力度。(17)

如李君如认为，“中国在建设和发展政治文明的过程中，出现了三大值得重视的走势：公民有序的政治参与，民主的制度化、法律化；通过党内民主来带动人民民主；中国共产党在宪法和法律的范围内活动，坚持依法治国、依宪治国”。(18)俞可平认为，“十二五”期间，中国改革的重点将很可能主要发生在社会政治领域，旨在实现“善政”。趋向“善治”的政府自身治理改革创新的重点将集中在建设法治政府、责任政府、服务政府、透明政府、廉洁政府等五个方面。(19)汪玉凯认为，未来五年，中国政府将通过深化政府机构改革、转变政府职能、加强依法行政、强化社会管理和公共服务来进一步创新政府管理体制，在“善治”之路上迈出重要一步。(20)李景鹏则认为，立足于经济体制改革和经济发展的现实，必须推进政治体制改革，解决腐败问题，加强舆论监督，推进基层民主建设；立足于人民群众对政治体制改革的要求，则必须改革选举制度，保障个人权利等。(21)徐勇对基层民主寄予厚望，提出了不同于“底层社会与抗争性政治”思维模式和话语体系的“基层社会与创造性政治”的分析范式，认为中国基层社会能够为改变自己命运和创造自己的幸福生活而进行创造性的政治活动。(22)孙立平强调，以公平正义为取向的改革必须在四个方面获得实质性突破：对权力的有效制约；对既得利益集团的约束；建设社会的法治基础；落实公民权利，促进社会力量的发育，逐步推进民主制度的建设。(23)

宋鲁郑提出了中国“政改”的四个优先选项：逐步增加决策的透明度、逐步扩大民众的知情权和参与权，核心是加强对权力的监督；进一步增加执政党的开放性和包容性，进一步扩大执政基础；司法改革；权力的交接与传承更加透明、吸收更多的社会力量参与和制度化。(24)

在西方，大多数学者认为虽然中国缺乏多党制、普选制和三权分立等西方国家政体的基本特征(25)，但是国家不再干预个人社会生活的许多方面，因而在同经济和文化相对的政治领域中个人的自由得到了扩大。其研究视角主要有四类：(1)变化的权威主义。如美国学者施乐伯(Robert A. Scalapino)的“权威多元主义论”(authoritarian pluralism)认为，近30年来中国政治体制的发展是一种从“强权威主义”向“权威多元主义”的演变过程，不仅中央的领导变得更加集体化，而且中央和地方的关系由于经济增长而出现了更多的权力分配。(2)“党政体制”的调整和适应。如德国学者托马斯・海贝勒(Thomas Heberer)认为，中国的“党政体制”经历了“转型”和“巩固”阶段，目前已经进入第三阶段，即“适应”阶段。(26)美国学者沈大伟(David Shambaugh)认为，政治改革的意义和作用并不像西方许多学者和记者所认为的那样“太小、太迟”，而是“相当有效地应对了许多挑战……从而维持了它的政治合法性和权力”。(27)(3)政治领域的“自由化”。他们把中国政治的“自由化”概括为：国家对公民日常生活的干预大大减少；实行了村民委员会选举，从而在基层民主上取得了进步；全国人民代表大会不再是一个“橡皮图章式的议会”。(4)治理、改革与发展。如美国学者苏珊・奥格登(Suzanne Ogden)认为，中国政改的成就主要体现在三个方面：信息自由的扩大，公民社会的兴起，政治治理的改革。

由此可见，虽然西方学者的分析研究视角不尽相同，但是他们也普遍注意到中国实际上已经出现了许多渐进、有序的政治变化。例如，村民选举的普遍推行、公民社会的兴起、人民代表大会政治地位的提高以及法治等被视为改革开放30年来中国最明显的政治变化。(28)如日本学者渡边直土认为，中国共产党主动适应经济社会变化而进行的一系列政治改革，正是中国政治制度正统性的重要源泉。(29)在他们看来，这些变化都是中国走向民主的重要表现，它们也将是今后中国“政改”的优先选项。高原明生认为，中国的政治体制改革应当从中共十三大提出的协商对话制度入手，如上世纪80年代与个体劳动者协会代表的对话机制，这是一种很好的制度，也是最具现实意义的。另外还应尽量发挥非政府组织(NGO)和工会的作用。(30)随着这些领域的发展，中国走向民主的道路将会变得越来越清晰。

四、“政改”的路径

关于如何进行政治体制改革，国内理论界多数学者主张要在中国共产党的领导下，