吴传毅：乡镇政权建设的调查与思考

乡镇政权处于国家政权体系的基础层面，是落实党和国家各项农村政策的桥头堡。但目前一些乡镇政权债务繁重，事权大于职权，财政入不敷出，公益事业兴办难，事务性工作繁多，干部积极性不高，职能部门管理不顺，干部素质相对偏低等现状影响乡镇政权作用的发挥。其原因主要是集权式政治体制的影响，监督管理机制运行不畅，乡镇政权职能界定不清，税费改革缺乏配套措施，乡镇干部激励机制弱化。为此，需要加强乡镇法律法规建设，提高乡镇政权驾驭能力，建立增收减负长效机制，合理妥善化解乡镇债务，继续深化乡镇体制改革，以优良管理促乡镇和谐，加大财政转移支付力度。

乡镇政权处在国家行政管理的前沿阵地，处在农村工作的第一线，与广大农民群众面对面，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是落实党和国家各项农村政策的桥头堡。按照2009年《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》规定，乡镇政权应具有促进经济发展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社会管理、维护农村稳定；推进基层民主、促进农村和谐四项基本职能。笔者通过对湖南部分乡镇的调查了解，总体感觉乡镇政权建设中存在不少问题，这些问题解决不好就会影响乡镇政权作用的发挥。

一、乡镇政权建设存在的主要问题

湖南是中部省份，经济欠发达。湖南乡镇政权建设中，普遍存在乡镇财政困难，权责关系不协调，机构设置不合理，乡镇干部积极性不高，效率低下，农民增收困难，医疗、教育等负担过重等问题。这些问题导致了农村基层政权的社会整合能力、引导能力和运作能力低下。

(一)乡镇债务繁重。在对邵东县乡镇的调查走访中得知，几乎所有乡镇干部都认为“当前农村政权建设的最大问题是债务问题”。湖南邵东县的25个乡镇中，大部份负债在500万以上，最少也有100多万，有的甚至上千万。乡镇债务主要有四个方面成因：一是为完成上级下达的达标升级任务而借贷，比如“普九”达标、修路、水利设施、新农村建设等。这类借贷约占原始债务的一半左右；二是乡镇超支形成的借贷；三是农村合作基金会清理整顿，向上级财政借贷用于垫付农民存款资金遗留的债务，这类债务约占乡镇债务三分之一；四是借款形成的利息。

(二)事权大于职权。在乡镇工作实际中，由于权责不统一，导致许多工作无法顺利进行，许多矛盾应运而生。一是人权与事权不一致。乡镇要管理行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、民政、公安和计划生育等多项工作，而很多部门实行垂直管理，一定程度上导致了人权与事权的分离；二是财权与事权不一致。现行财政体制是倒金字塔式的结构，一般而言，基层财政很为有限。但却要乡镇承担许多本应由国家、省市县级财政承担的事务，致使乡镇机关运转困难，乡镇无力拿出资金用于公共建设和推动农村经济社会的发展。这样，势必导致农村基础设施、义务教育、医疗卫生等公共服务面临尴尬境地；三是权力与责任不一致。“上面千条线，下面一根针”，如城镇管理、计生处罚、安全生产、环境保护等执法的主管权在上级，工作职责和责任却在乡镇，导致关系无法理顺，有责无权，有权无责，权责分离，工作难以开展。许多本应由上级部门承担的任务转由乡镇担责，从而形成乡镇“有限权力”和“无限责任”的弱势局面。

(三)财政入不敷出。从上个世纪90年代中期开始，国家实行分税制改革，尤其是税费改革之后，乡镇财政越来越吃紧。其主要原因，一是乡镇财政收入来源单一，收入大大减少，特别是农业型乡镇不仅财政减收，而且以前的集资摊派、搭车收费等“增收”渠道一律被堵死，财政收支更难平衡，运转更加困难；二是乡镇机构膨胀，冗员太多。一些乡镇编外人员甚至超过编内人员，不少地方乡镇站所大的有十几人，甚至几十人。近年来虽然进行了机构精减，但是很多乡镇没有效果，出现所谓的“下减上不减，名减实不减”的现象；三是不切实际的基础设施建设耗费大量资金，许多乡镇在小城镇和新农村建设的旗号下，不针对实际需要，不量力而行进行基础设施建设，使本来有限的资金变成一堆“钢筋混凝土”；四是许多乡镇日常开支很大，浪费严重。有的财政困难的乡镇居然也要养好几辆小车，有的乡镇为招商引资，不得不乱开口子；五是上级活动摊派过多，乡镇压力太大。

(四)公益事业兴办难。农村税费改革后，一方面乡镇财力下降，“无钱办事”的矛盾日显突出。另一方面乡镇负债面大，还债与办实事之间产生矛盾。在乡镇现有财力下，既要保“吃饭”，又要还债务，还要办实事，乡镇领导感到“巧妇难为无米之炊”，尤其近几年来，湖南很多乡镇遭受频繁的自然灾害，一些道路、桥涵、堰渠等基础设施破坏严重，这些仅靠上级有关部门有限投入远远不够。按政策规定，税费改革后乡镇财政必须是有多少钱办多少事，但是在全面建设小康目标的推动下，很多乡镇需要在道路建设、农村水利、办学条件等方面投入大量资金，乡镇靠现有的财力不可能完成这些任务。调查中了解到，由于水利设施荒废，农民进行农业生产时最大困难就是用水不均，村与村、家与家之间经常发生抢水现象，但是乡镇无力拿钱来修水渠。与此同时，农村村级公路维护、基层基础建设甚至乡村中小学校建设都面临同样问题。

(五)事务性工作繁多。乡镇工作缺乏规律性，突发性事件繁多，乡镇干部疲于奔命，时间和精力不足。由于基层事务原本就多，县委县政府及各县直机关安排的工作都要完成，并且质量要求高，从而造成乡镇干部工作十分繁重。近年来，乡镇招考进来的公务员较少，加上县直机关经常从乡镇抽调工作人员，致使乡镇力量更为单薄，有些工作缺乏专业技术不能胜任。调查中一个乡有行政编制22名，现只有在编行政干部15名，其中一般干部3名，乡镇站所还缺编6名，乡镇干部在做好本职工作的同时，往往还要参与计划生育、招商引资、综合治理、疫病防治、沼气池建设等，一般干部有的身兼三职或四职，精力受到牵制，不能全身心投入到本职工作中。

(六)干部积极性不高。在乡镇干部中，存在着“五苦”的说法：晋升机会少，工作环境差，物质待遇差，学习机会少，工作困难多。正如一位乡干部说：“手中无权，兜里没钱，求人的多，能办的少”。由于目前乡镇用人导向倾向年轻化，注重任用35岁以下的干部，致使35岁以上的乡镇干部没有盼头，产生“船到码头车到站”的思想，工作懒散。与机关干部相比，多数乡镇干部认为工作量繁重，待遇差距很大，无论怎么努力，也不可能增加工资，更不可能得到提拔，因而工作积极性不高，久而久之，有的感到前途无望，产生消极思想，做一天和尚撞一天钟。

(七)职能部门管理不顺。乡镇一级政府可以说是“麻雀虽小，五脏俱全”，上级政府有什么职能部门，乡镇政府就有相应的职能部门。但是，随着职能部门越来越多地实施垂直管理，真正分流到乡镇政府的权力很为有限。乡镇干部普遍反映：“安全、土地、计划生育、综治、信访等具体事项都由各个职能部门管理，可是一旦出了问题，就拿乡镇开刀。我们时刻提心吊胆。”一位工作了20多年的乡镇干部说：“现在上面把向农民收钱的口卡死了，把拨钱的口拧紧了，权力上收了，责任下放了。农村合作医疗、农民养老、农村低保、计划生育、修路架桥、村务公开，总之所有不给权却要办的事全都落在乡镇肩上。”甚至对一些乡镇所属部门的工作，乡镇政府也只有建议权。很多职能部门实行的是条管，即乡镇职能部门的人事、财政、行政等权力全部由县直部门管理。这样，乡政府和相关乡镇职能部门之间完全没有了原来的领导隶属关系，而成了协调配合单位。

二、乡镇政权建设的问题成因

总体而论，现行法律法规为乡镇政权提供支持的少。1995年修改后的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人民政府的职责。基本上是按照县以上人民政府的职责模式照搬的，而乡镇人民政府比上级政府面对的情况要复杂得多，工作环境、行政权威、可用资源更无法相比，因而这种规定未能适应它们的客观需要。法律法规的空泛规定与基层的具体实际脱节，使乡镇基层政权建设存在诸多问题。

(一)集权式政治体制的影响。我国宪法第三条规定：“国家机构实行民主集中制的原则。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是对中央和地方国家机构职权划分的法律规定，但宪法规范下的中央与地方关系体制在实践中还要受到多种因素的制约，从而造成规范体制与实践体制的偏差。乡镇政权居于政权层级的最底层，无疑是“责大、权小、能弱”。上级政府将工作的任务指标分解到乡镇，乡镇再分解到村，考核严格，基层有很多“一票否决”的悬剑。由于乡镇政权组织管理的事情涵盖了政治、经济、文化和社会等各个方面，一些乡镇出现了疲于应付上级任务而忽视民生和发展的要求。

(二)监督管理机制运行不畅。由于乡镇监督管理机制不健全，决策程序简化，短视政策措施时有出台，随意开支造成大量不必要的债务。一是人大监督流于形式。宪法规定，我国的乡镇一级设立乡镇人民代表大会，乡镇人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。然而现实情况是，乡镇人大的性质和地位尚未得到充分认识和重视，一些乡镇干部对人大的权力、地位缺乏正确认识，认为程序性监督尚可，实质性监督不必要，在乡镇重大决策中人大职权往往被虚置化；二是纪检监督乏力。乡镇领导班子成员和乡镇七站八所负责人的人事任免权均在上级部门，因而无法有效监督；三是监督制度不健全，一些乡镇财务管理不规范，开支较为混乱。

(三)乡镇政权职能界定不清。农村税费改革以来，乡镇可支配财力收入明显减少，尤其全面停征农业税后，乡镇在财力运转上更加捉襟见肘，一些乡镇甚至连办公经费都无着落。然而，随着农村经济的发展，农民民主意识的不断增强，提供优质高效服务的需求却日益增大，特别是在生产、流通、环境、卫生、文化、教育、交通等经济和社会领域，期盼着更多优质、高效、全方位、个性化的服务。分税制和财政包干制的实行，导致乡镇政府职能不清，上级政府往往将自身应当承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如计划生育、义务教育、民兵训练等。乡镇因财力限制在大多数情况下无力承担，不得不在制度外转嫁给农民。而这个时候，上级政府或组织往往又以不许增加农民负担为由，督查乡镇不得乱收费，致使乡镇财政面临更大窘境。现实环境条件下，乡镇职能界定不清晰、体制机制不顺严重制约了乡镇服务功能的发挥。

(四)税费改革缺乏配套措施。农村税费改革在很大程度上减轻了农民负担，但同时却加重了乡村两级的债务,扩大了财政缺口,使得乡镇政权组织运转更为困难，乡村两级无钱来发展农村公益事业。乡村干部普遍反应，“能按照上级要求维持稳定，不出大问题就不错了，根本不可能来考虑发展”。乡镇政府为了维持正常运转,有时不得不将现在的财政收支困难问题及历史债务包袱转移给农民，从而导致税费改革的目标无法实现。因此，没有相关配套的综合改革，单一的农村税费改革无法解决农村社会面临的种种矛盾。

(五)乡镇干部激励机制弱化。一是物质激励成了“无米之炊”。乡镇公务员的低收入水平以及乡镇财政的窘况，使得乡镇公务员物质激励成为“无米之炊”；二是精神激励“有名无实”。在常见的乡镇各类评先评优中，要么是轮流坐庄，要么是以评选乡镇领导为主，评选环节很难体现民主，往往由领导拍板决定评选结果。大部分乡镇公务员对评先评优抱无所谓的消极态度，有的甚至带有抵制情绪；三是职务激励“怀才不遇”。乡镇领导成员基本上由县里决定，乡镇公务员向上级国家机关流动的渠道不畅通，使得乡镇公务员职务激励大打折扣；四是考核激励“纸上谈兵”。虽然乡镇制定的考核制度较多，但并没有得到有效实施。在考核中，领导意志、论资排辈、轮流坐庄、老好人等现象较为常见，考核结果通常较为温和，考核几乎没有“不称职”和“基本称职”的结果。而且，考核结果往往对乡镇公务员职务升迁起不到作用，对工资奖金福利等影响甚微，一整套考核制度最终不能起到奖优罚劣的效果；五是监督激励“一团和气”。调查中，一位乡镇干部说：“乡镇公务员的主流是好的，但乡镇在党风廉政建设方面也存在一些比较突出的问题，必须引起高度重视，一团和气的背后往往隐藏着沆瀣一气的可能”。

三、加强乡镇政权建设的对策

乡镇是政权的基础、改革的前沿、发展的重点和稳定的关键。