蔡英辉：中国政策冲突的降解之道――建构兼容性政策网络

【摘要】政策由政府和其他公权力机构制定并执行，以维护公共利益、实现公共目标和发展公共事业，特定的政策经过合法程序可转变成法律。缘于环境不和谐、法律体系有冲突、目标不一致、信息难共享、彼此不信任、政策不清理等，引发的政策冲突导致公共利益受损，公共政策目标渐行渐远，甚至阻滞法治环境的进步。兼容性政策网络建构多元参与者的协商对话平台，打破科层制对行政体系和公共政策的束缚，促成单项政策与其他不同层级、不同类别政策的信息共享和信任联动，形成各级政府、社团乃至个人之间的无障碍沟通渠道，降解政策冲突和整合国家整体力量，实现我国地方自主治理、各级政府协调一致、服务公共目标、推进公共事业发展和完善法治环境。

【关键词】政策网络；政策冲突；多系统兼容；整体性治理；网络治理

每项政策都有特定产生环境，是为解决某种问题而制定和执行。政策和法律息息相关，事关全局且至关重要的政策可转变成法律。对政策进行甄别，有经济、社会及科教文卫政策之分，也有中央政策、地方政策、部门政策的划分，分类目的在于专业化分工、各司其职和精诚合作。一项政策并不能单独执行，而必然受到法律环境和其他政策的影响；多元政策存在“互相交叠和彼此矛盾的复合目标”[1]，兼容合作则会促进国家总体发展，反之则会阻滞社会进步。实际上，多元政策叠合引发的政策冲突并不鲜见，中央政策、多元地方政策和行政部门政策之间争议屡屡发生，尤其是地方经济发展与环境保护政策的矛盾突出；这不符合政府整体目标，违背政策分工初衷，影响政策整体效果，设计兼容性政策网络体系成为必要。

一、我国政策冲突的成因

法律、环境、主体、目标、执行等方面的矛盾引发政策冲突，损害国家总体利益。

政策冲突是缘于目标、利益及价值观等不同，政策制定主体、执行主体乃至社团或个人之间产生的矛盾。政策冲突可能发生在政策周期的任何环节，危机隐藏于政策制定、实施、评估、终止和整合过程中；政策冲突不仅发生在中央政府、中央部委、地方政府、地方部门之间，还涉及到与政策有关联的社会团体乃至个人。政策制定主体和实施主体掌握公权力，应代表本区域本部门民意，区域重合和部门利益交叠，即便是完全契合本位的多元政策也会导致政策冲突；加之政策参与者素质参差不齐、价值观迥然相异，难以完全忠实执行政策本意，在交叉叠合的情况下难免政策冲突。在法治环境不完善的情况下，多项政策综合执行会难以协调而产生区域大战和部门冲突，影响政府间关系、破坏政策网络稳定性、引发社会矛盾。现分析其成因，追根溯源以规避冲突和协调争议。

（一）法律不完善和立法矛盾导致的政策冲突。我国处于探索阶段的法律体系仍需完善，譬如界定政府间关系的法律空白，对地方政府的独立地位并未明确，政策制定权限和范围也不清晰，政策冲突的隐患重重。法律规章不兼容会导致政策冲突，可关于法律条文冲突的协调凤毛麟角，仅有立法法第86条规定“地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照规定的权限作出裁决；地方性法规与部门规章之间、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时”，根据权限由全国人大常委会或国务院裁决，明显缺乏事前预防的机制，由此导致法律冲突比比皆是，披上民意外衣的法律方面尚且如此，在法治框架下制定和执行的政策更难以避免冲突。立法、司法与政策间的关系微妙，需要实现制衡监督，以减少行政的无限扩张和政策的错误制定执行。借鉴英国“政府的政策着眼于减少政策制定的弱点，避免遭到法院通过的司法审查程序的挑战”[2]。相形之下，我国多元政策执行缺乏法律体系保障而刚性有余，缺乏缓冲地带和对话机制而柔韧不足。我国政策执行基本依靠本级行政机关，或是强势部门的强力推动，或是弱势部门的难以执行；两个以上强势行政主体狭路相逢则是政策冲突；弱势行政主体执行则是有心无力或彼此推诿，这导致了政策冲突的频发或形成政府、社团和个人间矛盾的隐患。

（二）外部环境引发的政策冲突。我国历来关注国界线变化，却忽视对民众影响更大的省际界限，缺乏对地方独立地位的关注。历时态的行政区划处于动态变革中，若未尊重民意则存有隐患。受历史变迁、经济文化、区域调整等因素影响，政策冲突在跨省级区域屡屡发生。犬牙交错的跨省区域自古即有，行政区域受战乱、河道变迁、围湖造田、行政改革等因素影响几经变迁，“贵州、河南、江苏等地都存在过嵌入其他行政区域的飞地”，[3]行政机构对插花地、侨郡进行跨域管理，政策制定和政策执行存在冲突的可能。再如飞地管理，大兴安岭地区首府加格达奇区在行政区域上划归内蒙古，但行政管辖权却在黑龙江，实则利益难以协调；满洲里地区地缘上与黑龙江亲近，却得受内蒙古的管辖。跨省市办学和位于其他省份的省属高校，都涉及到不同省市的政策协调，譬如中国地质大学两地办学、河北工业大学位于天津，这些都是政策冲突的风险点。外部环境的变迁难以避免，应在动态中政策定位、持续优化、均衡发展，征求民意和平等协商，建构多元行政主体、社团及个人的协调机制以弥合政策冲突。

（三）政策制定主体间矛盾引发的政策冲突。不同行政主体之间的冲突，导致兼容性政策体系难以建构，跨区域和跨部门合作在摩擦中发展。“政府形式最大的危险之一在于掌权者有害的利益，意图实现统治阶级的眼前利益而损害全体。”[4]各级政府及行政部门由于利益不同、价值迥异及行政官员个人原因等，制定出基于本位和彼此矛盾的政策，违背社会发展规律。以长江流域为例，重庆四川等上游区域希望利用长江水源发展工业等，环境污染对其影响不大；但江苏上海等下游地区则受环境污染影响甚大。长江流域各省市往往制定利于自身而损害他者的政策，在环境保护、资源争夺方面的政策冲突并不鲜见。故需建立流域协调管理机制，通过援助合作整合各方利益，事前预防政策冲突发生。有的地方政府制定盲目开发政策，甚至在土地拆迁中明目张胆违反法律和人权，明显与国家保护耕地政策及有关法律相悖，这是“公用地悲剧”的政策矛盾显现。从消解政策冲突而言，需要行政区域和部门间沟通信任和制定多方互惠政策，拓展到跨国区域合作，我国协调湄公河区域各方利益和共谋发展即为范例。

（四）政策目标不同导致的政策冲突。各级政府、行政部门目标不同，长期目标与短期目标不同，职能权限不同，由此引发政策冲突。实际上，政策目标难以协调、政策执行缺乏柔性、政策效果不佳，彼此影响、互相关联、不容忽视。从政策目标的制定而言，公共利益是公共政策的合法性根基，但从公共利益的性质、涵盖范围分析，不同层级政府制定的公共政策存在冲突的可能。假设在政策模型中排除政策制定者和执行者的价值偏差和执行不力因素，各方也恪守规范，可不同范围的公共利益毕竟不同，湖北省和武汉市的公共利益不尽相同，金华市与义乌市的公共利益并不一样，一味捆绑县域从属地级市利益明显不合情理，也忽视了狭域民众利益和不尊重下位政府自主权，导致城乡二元鸿沟和各级政府貌合神离。但中国陷于层级制束缚，譬如滕州不得不依从枣庄制定政策，由此引发的政策冲突难以协调。再则，不同背景的政策目标更难协调，婺源属于徽州文化圈而行政隶属江西，“民国期间曾在回皖运动上取得成效”[5]。若上位政府制定政策较少考虑下辖地区的利益，会导致下级政府的离心力增加。以大压小和不尊重下辖地方政府的利益，政策冲突隐患增加；而行政纠纷往往内部解决而排除司法介入，在掩盖冲突的同时也增加了风险。

（五）政策执行中的政策冲突。缘于政策目标冲突的延续、信息不对称、行政协议不平等、政策周期不同、政策执行人员价值观不同等，政策执行中亦有冲突。存在即为合理现象大行其道，引发法治与习惯做法的博弈，譬如户口政策违背自由迁徙权、计生政策违反生育权，却因利益相关者羁绊和政策惯性而难以废止。政策执行中缺乏信息反馈，引发政策冲突层出不穷，计划生育数千亿罚款的信息并不公开，极易引发民众对某项政策的质疑。在政策执行中为谋地方私利而损害整体布局的案例比比皆是，“鄱阳湖周边地区违反《江西省河道管理条例》围湖造田、开发房地产” [6]，与环境保护、水利发展等政策相悖，与可持续发展目标不符。上级政府及其部门与下辖地方乃至社团、个人在政策执行中产生冲突，引发系列社会问题和造成不良影响，故需重视政策执行中的民主参与，弥合冲突和建构良性互动格局。

二、政策网络治理：立足于弥合冲突

政策网络治理基于完善法律、尊重主体、开放参与、服务民众、程序合理视野弥合冲突。

政策网络研究是“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，学界各有不同说法，其基本特征是：“相互依赖、资源交换、博弈互动和网络自治”[7]。究根问底，网络分析方法最早用于社会学，后又引入政治学和行政学中。政策网络理论肇始于美国，后又在欧洲等地传播发展并形成自身特色，并再次在美国引发理论震荡和指导实践。美国侧重从微观层面的价值观、个体和社团等政策参与者角度解析，进而分析行政机构、议会的各种委员会和利益团体之间的关系，延展出政策参与者在多元参与、利益协调基础上的政策抉择；英国从中观层面的利益团体与行政部门之间关系协调及利益协商分析，英美属于利益协调学派，可从英美更注重个体价值及平等协商阐释。德国等欧洲大陆国家则从宏观层面解析国家与社会之间关系协调，是为治理学派，可从欧洲大陆的契约精神及尊重独立地位说明。无论宏观中观微观层面，抑或利益学派和治理学派，都承认政策网络是一种有效解析方法。归结言之，政策网络是政策参与者彼此尊重、民主协商、信息互动、利益协调，促使政策制定者做出理性决策，建构政府、社团及个人的良性治理体系。其力求保障政策在法律框架下忠实执行、有效评估、不合时宜则及时变化、完成任务则适时终止。政策网络的基本特性，决定了其对弥合政策冲突有独到优势。

（一）完善法律的政策网络。政策网络源于英美，健康的环境是建构对话平台的基础，政策网络环境是宪政民主和司法审查。在我国法律不完善的情况下，政策冲突缺乏法律规范，政策网络的设计缺乏健康的土壤，其良性特征难以显现。我国关于立法冲突的预防空白，缺乏防患未然的危机意识，政策冲突只能靠内部解决，明显不合规范。行政诉讼法第五条规定“法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，第十二条规定“法院不受理行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。法院不介入抽象行政行为，亦不干涉行政机关内部事宜，各级政府内部解决的机制无益于政策冲突的解决。行政机关间协调争议的能力不足，缺乏寻求合作的动力。政策网络则力求建立专门行政法院或普通法院介入行政机关间争议，建构尊重多元行政主体的平等权利，订立行政契约以协调利益纠纷，完善法律体系以强化降解政策冲突的本原。

（二）尊重主体的政策网络。政策网络更多适用于非层级制的政府，美国地方政府就无行政级别之分。英国地方政府独立性地位亦得到尊重，“各级政府，如中央政府、中央政府部门与地方政府都是法律上独立的人格者，中央政府并无直接对地方发号施令的权利，其纠纷可通过普通司法途径解决。”[8]英国政策网络关注协调行政机关及各部门间关系，我国各级政府更多受制于层级制管理，形成自上而下的主动或被动的政策共同体，政策制定和执行都受到上级政府的约束，难以实现网络自治。从高考政策来说，西部农村汉族学生与东部城市少数民族的教育水平不可同日而语，而省际差别导致不公平概率的发生，并未尊重考生话语权。从政府的本原来看，代表本区域民众的利益，应有一定独立性及决策制定权、执行权等，以此服务民众，但现实境况并非如此。政策网络则避免以广域公共利益名义压制狭域公共利益和个人利益，促进跨级别、跨部门、跨区域的多元行政主体互动，以行政契约规范多元参与者的行为，减少政策冲突发生的可能。

（三）开放参与的政策网络。议题网络是围绕某些问题形成的松散联盟，其参与者较多、范围广泛，可通过较为灵活自由的方法影响政策制定，美国关注微观层面的行动者利益和彼此影响，是尊重公民个人权益的体现。“网络设计要创造可塑性强的模式，容纳每一个利益相关人和适应环境变化。”[9]我国政策网络更多呈现封闭性，较少让民众参与讨论涉及自身利益的政策。譬如关于人口是资源还是负担的争论沸沸扬扬，关系到计划生育政策选择放开还是收紧；实际上人口政策并未举行听证会，