任中平：党内民主与人民民主、国家民主与社会民主的关系辨析及其发展走向

内容提要：党内民主和人民民主是我国社会主义民主政治的两大领域，而国家民主和社会民主又是我国人民民主领域的两大层次。在党内民主与人民民主的关系中，党内民主是先导，人民民主是主体；而在国家民主和社会民主的关系中，社会民主是基础，国家民主是关键。我国社会主义民主政治建设的实践经验表明，社会主义民主政治发展的根本路径是党内民主示范和带动人民民主，而要实现这一目标，可以考虑从两个不同的维度选择以下两条切实可行的具体路径：一是充分发挥人大的制度平台作用，实现党内民主和人民民主的内外互动；二是尽快启动县级政改进程，促进国家民主和社会民主的上下联动。这样才能从整体上有力推进我国社会主义民主政治的发展。

关键词：党内民主 人民民主 国家民主 社会民主 关系辨析

近些年来，随着我国社会主义民主政治建设的大力推进，关于民主的基础理论问题日渐引起人们的关注。但由于人们对人民民主、国家民主、社会民主以及基层民主等诸多基本概念的理解很不一致，以致于人民民主与社会民主这些不同概念往往被人们混同使用，结果造成理论界对党内民主和人民民主、国家民主和社会民主这样一些基本概念及其相互关系分辨不清，这不仅会影响我们在理论上对于社会主义民主政治的认识继续深化，而且还可能会在实践上影响社会主义民主政治建设的健康发展。有鉴于此，本文试图对这些概念明确加以界定，并厘清它们之间的关系，这无论在学术上还是在实践上都具有重要意义。

一、概念界定

一般说来，民主就是“人民的统治”，即通常我们所说的人民当家作主。民主一词经常被使用于描述国家的政治，但民主的原也适用于其他有着统治行为存在的领域。1 但具体地来看，这一概念又可以从两个层面上来加以分析：从广义上讲，民主是一种在社会生活各个领域的治理中，以尊重人们的平等权利和多数人的意志、利益为原则的制度和机制。从狭义上讲，在国家治理的过程中，民主又主要表现为“一种国家形式，一种国家形态”，即“少数服从多数的国家”。2 可见，广义民主指的是各种社会形态下社会生活各个领域的民主所具有的基本特征，它适用于国家形态的民主，也适用于非国家形态的民主。而我们现在常说的党内民主、社会民主，都是非国家形态的民主，属于广义民主的范畴。狭义民主则主要是指在阶级社会里，以国家形态所表现的民主的特殊本质。列宁说：民主就是承认少数服从多数的国家，即一个阶级对另一个阶级、一部分居民对另一部分居民有系统地使用暴力的组织。列宁在这里揭示的就是民主与国家在本质上的一致性。

除此而外，如果我们换个角度即从政党内外关系的角度来看，还可以把社会主义民主区分为党内民主和人民民主，这是我国社会主义民主政治建设的两大领域。而对其中的人民民主领域再作进一步划分，又可以区分为国家民主和社会民主两大层次。下面，我们就对这两组概念加以具体的界定和阐释。

１、关于党内民主和人民民主

所谓党内民主即共产党内的民主，是指党员在党内生活中，根据党的章程和特定的程序及形式，参与党的事务的表决和管理。构成党内民主的要素有，所有党员在党章面前一律平等，权利和义务相统一，服从多数和尊重少数相统一，并互相监督和制约。党内民主不能与整个国家的民主制度相抵触，党的各项规章制度必须体现宪法精神，党的组织和个人都要在法律范围内活动。一个内部非常民主的政党执政后，如果不去推动民主政治的发展，可能导致“寡头政治”的出现。中国共产党作为执政党，其中的重要任务和目标就有领导和支持人民当家作主。3而所谓人民民主，则是指在国家政治、经济、文化和社会生活中，全体人民在平等的基础上，通过一定的程序和形式，享有对国家和社会事务的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，其实质是人民当家作主。而人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主制度，就是我国人民民主的制度表现。在我们社会主义国家,人民是国家的主人，同时也是社会的主人。因此，人民民主既包括国家政治生活层面的民主，也包括基层社会生活层面的民主。或者换句话说，人民民主既包括国家民主，同时也包括社会民主。由此看来，我们可以说人民民主包含社会民主，但不能简单地说人民民主就等于是社会民主，这样一来就把国家民主排除在人民民主之外，这显然是不妥当的。

如果我们再深入一步进行分析，可以看到，党内民主和人民民主的主要区别在于以下几个方面：首先，民主的地位不同。党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命。”这表明党内民主在党的建设中处于头等重要的地位。而人民民主则体现在我国的国体和政体两方面，我们同样可以说，人民民主是人民共和国的生命。毛泽东同志曾指出，没有广大人民的民主，就没有人民当家作主的国家。这表明人民民主在国家建设中处于关键的地位。其次，民主的主体不同。党内民主的主体是中国共产党全体党员，而人民民主的主体是全体中国人民，其中当然包括中国共产党党员。再次，民主的形态和层面不同。党内民主属于政党层面，是非国家形态的民主，是纯粹的党内政治民主。人民民主则既包括国家层面，是国家形态的民主，是社会主义民主政治的最高形态和根本目标；同时也包括非国家形态的民主，即社会生活领域的民主。因此，它既是国家政治生活领域的国家民主，也包括全体人民享有的经济、文化、社会事务等各个方面的社会民主。最后，民主的适用范围不同。党内民主适用于执政的中国共产党党内政治生活，而人民民主则适用于中华人民共和国的国家政治生活和社会生活。4

2、关于国家民主和社会民主

徐勇曾经提出，当今中国的政治体系呈现出双层结构： 一是上层民主。通常指国家形态的民主，主要由人大和政协制度为支撑，其功能是立法、咨询和协商。由于它是由人民选举出来的代表来代表人民行使国家权力，因此又称之为间接民主;又由于人民代表是由少数先进分子所组成，又可称其为精英民主。二是基层民主。通常指社会形态的民主，主要是群众自治和公民参与为支撑，其功能是利益表达与政治参与。由于它是由广大人民群众直接行使民主权利，因此又称之为直接民主；又由于其行使者是全体具有公民资格的公民，又将其称之为大众民主。5 由此看来，所谓国家民主，则是指国家政治生活领域中的民主，即人民群众参与和管理国家政治生活的权力。具体地说，我国人民行使参与和管理国家的权力，其主要途径就是人民选举自己的代表即人大代表，组成各级人代会，代表人民行使管理国家的权力。因此，发展国家政治生活领域的民主，主要就是充分发挥人大这一制度平台的作用，认真落实和完善人民代表大会制度，实现党内民主与人民民主的有效对接。6 如果绕开人大制度层面的改革，会使我们的基层民主缺乏一个主战场。正因为人民代表大会是我国公民政治参与的主渠道，所以应利用这个主渠道，使人大民主真正运转起来。8 而所谓社会民主，也就是基层民主，是指广大人民群众直接行使民主权利，由人民群众直接参与基层公共事务的管理。基层民主是人民群众直接参与经济、政治和社会管理的一种民主制度和形式。具体来说，在农村，主要是完善村民自治，加强和完善村民自治制度；在城市，主要是健全居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区；在企业，主要是坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工合法权益。

二、关系辨析

对上述两组概念明确加以界定之后，还需进一步阐明这些基本概念之间的关系，这对于我们从整体上理解和把握社会主义民主政治的发展，也是十分重要的。

1、党内民主和人民民主：党内民主是先导，人民民主是主体

党内民主具有关键性、决定性和示范性。9 中国共产党在我国政治生活中的核心地位决定了党内民主的不断推进，必将带动整个国家政治生活的民主化，推进人民民主。如果党内民主不发展、不健全，人民民主也会受到制约和破坏。“十年文革”惨痛的经验教训就是明显的例证。党内民主是关键，是人民民主赖以健康发展的领导和推动力量，在政党政治为主导的民主政治格局中，人民民主的实现离不开党内民主。今天，中国共产党正由自己的执政地位和引导作用，通过自身的民主示范，极大地推动着人民民主的发展。

党内民主的发展之所以要走在国家民主和人民民主进步的前面，其原因主要在于：首先，党内民主先于人民民主产生的历史逻辑，表明了前者对后者示范和带动作用的必然性。由于中国共产党及其内部民主制度的建立则先于人民民主国家制度的确立，党内民主是人民民主的政治、思想和组织资源，党内民主架构在人民民主之上的运用和体现使前者具有了制约、影响后者的价值取向、存在形式、运行方式的决定性意义。因此，以其示范和带动人民民主具有必然性。10 如果党内缺乏民主，不能保障党员的主体地位和民主权利，就不能保证人民民主的制度化。正如邓小平指出的那样：“国要有国法，党要有党规党法”，“没有党规党法，国法就很难保障”。11 只有把党内民主建设搞好了，发展国家民主和人民民主才有一个坚实的基础。其次，党在国家政治生活中至关重要的地位和作用，决定了必须把发展党内民主放在郑重考虑的优先位置。在中国，共产党是执政党，是社会主义国家的领导核心，在国家政权机关和社会组织中担负领导工作，执掌着重要权力，这决定了共产党的党内民主对整个国家的民主具有至关重要的影响。邓小平在探索我国民主建设的途径时，充分考虑到了这一政治现实，提出了用党内民主来带动人民民主的独特思路。早在1962年，他就曾经明确指出：这种既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，“首先要从党内造成，我们国家也要造成这样一种局面。但是，如果党内不造成，国家也造不成”。12 他反复强调：如果党内民主生活搞不好，我们就没有资格谈什么社会主义民主、人民民主，更不可能建设好社会主义民主。相反，党内民主生活搞好了，民主制度健全了，就会对全国、全社会范围的民主建设产生极大的影响，起到巨大的推动作用。根据邓小平的论述，党的十三大报告明确提出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”最后，建国以来我国政治生活的经验教训也深刻表明，党内民主状况始终是制约人民民主发展的关键因素。从中共执政60年来的实践经验来看，其党内民主对人民民主的发展状况一直具有关键性的作用。所以，党内民主是党的生命，同时也决定着人民民主的过去、现在和将来。

人民民主具有基础性、法定性和广泛性。13 我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。社会主义民主政治的最高形态和根本目标，是实现高度的人民民主。它要求对广大人民实行充分的民主，使人民群众真正成为国家、社会的主义，充分享有各项民主权利。没有人民民主，执政党党内民主的发展程度就会受到制约。人民民主是基础，是党内民主得以充分实现的深厚土壤。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出，中国共产党“自诞生之日就勇敢地担当起带领中国人民创造幸福生活、实现中华民族伟大复兴的历史使命”。归根结底，实现党内民主，是为了最终胜利地履行中国共产党的历史使命，把我国建设成为一个富强、民主、文明、和谐的现代化强国。从这个意义上说，党内民主，是人民民主的途径和条件。政治民主化已经成为当今世界的历史性潮流。在民主治国的时代，社会主义国家更是如此，它是人民当家作主的国家，只能实行民主制度。只有在民主制下，“国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。……民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节”。14 这就清楚地说明，民主作为国家制度，只有它才是为人民而存在的，人民也只有通过它，而不可能通过别的什么制度，在未来社会实现每一个人的自由而全面的发展。我国是社会主义国家，人民民主不是全民民主，也不是少数人的民主，而是绝大多数人为主体的民主。党内民主的示范和带动作用就是要实现和保障人民在社会主义民主政治中的主体地位。

近些年来我国民主政治建设的实践经验已经充分表明：无论是党内民主或人民民主任何一个领域的单兵独进，都难以实现我国民主政治的持续发展。党内民主和人民民主是我国社会主义民主政治的两大基石。党内民主是党的生命，人民民主是社会主义的生命，二者虽然分属于不同层次的民主领域，