任中平：四川的选举民主与浙江的协商民主

（西华师范大学 政治学研究所，四川 南充 637002）

摘 要：就我国基层民主的进一步实践探索及其深入研究的需要来说，很有必要从区域政治学研究的视角，通过对在全国颇具代表性的两种基层民主发展模式即四川的选举民主模式和浙江的协商民主模式进行具体深入的实证研究和比较分析，总结和概括这两种模式的共同特征和不同特点，并进而对这两种模式的意义和价值、可持续性以及未来发展作出思考，提出建议。

关键词：基层民主；选举民主；协商民主；村民自治；民主恳谈；草根民主；国家民主

中图分类号: D621;D638 文献标志码：A 文章编号：1007-5194（2011）01-

自上个世纪90年代后期以来，从全国范围来看，四川和浙江是我国基层民主改革比较活跃的地区。从历届“中国政府创新奖”入选的情况看，四川和浙江两地可以说是最大的赢家。浙江属于东部沿海经济发达地区，而四川则是西部农村大省，经济和文化比较落后，两省近十多年来在推进基层民主发展中都进行了大量的改革探索及制度创新：四川的经验主要集中在民主选举方面，而浙江的经验主要集中在民主协商方面，从而形成了各具特色的两种基层民主发展模式，即选举民主模式和协商民主模式，并且在全国都产生了很大的影响和示范作用。于是，这里就引发了一系列值得人们关注的问题：为何像四川和浙江这样两个经济和文化发展水平差别很大的省份，却都能成为中国基层民主改革的热土和典范？它们的改革创新之举是否具有某些共同之处并能为各地发展基层民主提供一些可资借鉴的经验？同时，究竟是什么原因使这两种模式又各有其鲜明特点？而这又说明了什么问题？其所蕴涵的对于指导我国基层民主的可持续发展的意义和价值何在？显然，对四川和浙江的这两种带有显著特色的基层民主发展模式进行比较研究，具有十分重要的理论价值和现实意义。

一、两种模式的共同特征

选举民主与协商民主是现代民主政治的两种重要形式。所谓选举民主，是指在一定的政治系统中，政治参与者按照少数服从多数的原则，通过投票、抽签等方式来选举或竞选的一种政治民主类型。亨廷顿认为：“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来挑选领袖。”[1]（P4）乔・萨托利也认为：“民主是择取领导的竞争方法的副产品，其所以如此，是因为选举权会以反馈方式让当选者留心其选民的权力，简言之，竞争的选举产生民主。”[2] 可见，选举民主的最显著特点就是选举的竞争性，候选人之间通过平等的竞争获得人民交给的权力。四川省在发展基层民主的过程中，以选举民主作为突破口，通过竞争性选举方式大胆改革干部选任制度，其主要经验集中在民主选举方面，因而大致可以把四川经验概括为选举民主模式。而什么是协商民主呢？米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论――每一个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点――做出的，那么，这种民主体制就是协商的。而瓦拉德斯认为，多元文化民主面临的最大危险就是公民的分裂与对立。协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题；它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所在政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。因此，陈家刚提出，从不同的角度，协商民主可以理解成一种理性的决策形式，或者是一种组织形态，或者是一种治理形式。概括起来讲，协商民主是一种治理形式，其中，参与协商的公民是平等的、自由的，他们提出各种相关的理由，说服他人、或者转换自身的偏好，最终达成共识，从而在审视各种相关理由的基础上，赋予立法和决策以合法性[3]。浙江省就是以协商民主作为突破口，以温岭市的民主恳谈为起点，改变了以往由少数领导拍板的决策方式，使公共决策是在多元利益主体和公众的广泛参与下,在对话、碰撞和偏好转换的基础上做出的，从而使政府的决策更能体现民意，因而我们可以把浙江经验归结为协商民主模式。作为近些年来我国基层民主政治发展中形成的这两种颇具代表性的模式，它们的形成和发展必然有其共同的宏观背景和社会条件。

1．宏观背景：村民自治深入发展和中央高层强力推动

四川和浙江两省基层民主之所以近十多年来得到了蓬勃发展，从我国社会发展的宏观背景来看，首先是由于广大农村村民自治深入发展的内在需要。就四川而言，上世纪90年代后期以来，随着村民自治在全省农村的普遍推行，通过基层民主实践的熏陶和锻炼，广大农民群众的民主意识不断增强，特别是多年来实行村委会主任民主选举的成功经验，为基层民主的纵向延伸提供了实践基础，于是在1998年以后在全省各地涌现出了许多公推公选乡镇党政领导人、直选乡长、公推直选乡镇党委书记等竞争性选举改革试点。而从浙江来看，由于农村经济的快速发展带动许多村庄的公共收益增多，与此同时，各级政府对农村的公共投入也大幅增加，在这一新的形势下，如何分配日益增多的公共收益，如何使用政府增加的公共投入，就逐渐变成许多村庄面临的最具挑战性的问题。这也在客观上促使村民自治实践中的“民主决策、民主管理和民主监督”不断深化，从而使浙江省广大农村的协商民主得到了蓬勃发展，有力促进了村民各项基本权利的落实，加快了以村民自治为主要内容的农村基层民主建设的深入发展。

正是为了适应这种来自于广大农村基层民主发展的内在需要，中共中央于1999年2月颁发了《中国共产党农村基层组织工作条例》，随后又制定了一系列改进和完善基层和地方党政干部选任制度的文件，从而为探索基层党政领导干部的选任方式提供了政策依据；进入新世纪后，中共十六大及十六届四中全会及时地提出了在新的历史条件下加强党的执政能力建设的战略任务，这又为各级地方党委推动政治体制改革提供了有力的理论支持，也拓宽了基层民主政治改革的空间和范围。正是在这样的背景之下，随着基层民主深入发展的内在需求和中央高层的政策支持、理论支持等各方面条件的形成，从而为各地基层民主政治发展创造了良好的社会环境。

2．地方条件：地方党委的肯定鼓励和积极支持

从四川基层民主发展的进程来看，中共四川省委及组织部门的肯定鼓励和正确指导，为四川省各地基层民主改革实践提供了强有力的领导和支持，这也是近些年来四川省基层民主政治建设及制度创新走在全国前列的重要政治条件。改革开放初期，在全国关于“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论的推动下，中共四川省委坚持从实际出发贯彻党的路线方针政策，根据当时农村的实际情况，率先进行了家庭联产承包经营，随后又借鉴农村改革的成功经验，对国有企业进行了简政放权、减税让利的改革。可以说，四川早期的农村改革和企业改革，不仅对全国的改革事业作出了贡献，而且对自身的经济社会发展起到了强大的推动作用。但自从20世纪90年代后期以来，特别是实行农村税费改革以后，四川省农村基层政权运行中日益暴露出诸多问题和矛盾，于是，如何激活乡镇基层政权和农民群众的内在动力，以解决各种社会矛盾，又成为新一轮改革的强烈现实冲动。正是由于四川深厚的改革底蕴，为后来的基层民主改革创新提供了适宜的气候土壤；而中共四川省委及组织部门对于基层民主改革创新的明确肯定和积极支持，又为改革实践提供了可靠的政治保障。

而浙江省温岭市的民主恳谈会这一种来源于民间的基层民主创新实践，同样是由于得到了当地党政领导的及时关注和总结，并且很快将其加以提升和制度化，于是才有了后来十多年的持续发展。正如有的观察者所言：也许第一次民主恳谈会可以视为偶然之举，但一项发源于草根的制度能够坚持10年之久，历经多任领导的更替而仍执着向前，其中定有必然缘故。事实上，早在2001年初，在中共台州市委的支持和指导下，中共温岭市委就对民主恳谈的形式和内容及时进行了总结和制度化设置，形成了村、乡镇、县市三级民主恳谈的规范。到2004年，民主恳谈在温岭再度形成高潮，中共温岭市委正式出台了关于民主恳谈的文件，规定民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序，并将其列入政绩考核体系，与乡镇官员奖金直接挂钩。这一年，温岭的民主恳谈获得了第二届“中国地方政府创新奖”。到目前，温岭市已就民主恳谈下发了6个规范性文件，并将其列入年终考核。在温岭市，“乡镇一级一年最少进行4次民主恳谈，这是市委党建工作责任制考核中的重要内容”，“对考核分数的控制非常严格。”[4] 这充分表明了地方党委对这一改革创新的明确肯定和高度重视。

3．现实需要：地方经济社会发展中的矛盾迫切需要解决

四川是西部农业大省，经济发展相对落后，农村的各种社会矛盾比较突出，农村的稳定与发展就显得特别重要。如上所述，自上世纪90年代后期以来，四川农村基层政权运行中日渐暴露出了诸多问题和矛盾，特别是农村税费改革以后，党的基层执政能力面临新的压力和挑战。于是，农村社会存在的各种矛盾和问题逼迫乡镇政治体制进行改革和创新，必须改变传统的干部选任方式和管理方式，以维持乡镇的正常运转和党组织在农村的执政地位。因此，如何在体制内财政资源紧缺的情况下，通过竞争性选举方式，改善党群干群关系，增强党在农村执政的合法性，通过激活体制内政治资源来激发基层政权和广大群众的内在动力，使乡镇工作得到村社组织和农民群众高度的认同，调动和整合体制外资源以推动广大农村的经济社会发展，就普遍成为四川省各级党委和政府面临的一个迫切需要解决的现实问题。正是基于这样一种现实需要，四川在全省一些地区陆续开始大胆探索干部选任制度改革，先后形成了公选和直选乡镇领导干部的几次高潮[5]。

在浙江省，由于农村经济的快速发展带动许多村庄的公共收益增多，比如，土地农转非收益、土地租金收益等与以前相比增幅非常之大。而与此同时，各级政府对农村的公共投入也大幅增加，从而引发公共投入的支配和使用问题。在这一新的形势下，如何使用和分配公共收益，如何实现公共投入，就逐渐变成许多村庄面临的最具挑战性的问题。这也就意味着抓紧落实“民主决策、民主管理和民主监督”的重要性[6]。而随着浙江市场的发展孕育了很多发达的个私民营经济，使浙江尤其是温岭形成了高度市场化和以私有经济为主体的格局，由此培养出许多搏击商海的能人，这在一定程度上促使了浙江人形成平等、自由、公平、竞争、公开、民主等观念。而随着利益主体多元化促使其政治权利意识日益增强，促进了公民社会发育和成长。“这种示范效应的扩展，使农村群众的民主、权利意识普遍觉醒且日益增强，要求参与村、镇社会公共事务管理的愿望也日渐凸显。”[7] 与此同时，随着市场经济的发展和社会阶层的分化，富裕群体在公共事务中的话语权不断增强，而为数更多的普通群众虽然更需要公共服务和政策扶助，但由于其参与意识和能力的薄弱，往往对基层公共事务缺乏影响力。因此，“为了防止‘富’与‘贫’进一步固定为‘强’与‘弱’，需要有一种新型的民主制度安排来平衡不同群体间的利益格局，民主恳谈应运而生。”[4] 在这样的背景之下，在农村大力推进协商民主发展，有利于促进村民的各项基本权利的落实，有利于促进以村民自治为主要内容的农村基层民主建设的深入发展。

4．舆论影响：专家学者的关注指导和新闻媒体的大量报道

无论是四川还是浙江的基层民主改革实践，从一开始就得到了一批专家学者的积极参与和理论指导，加之又有大量新闻媒体的持续关注和追踪报道，从而为这些改革试点的创新实践注入了源源不断的新动力。显而易见，无论四川还是浙江基层民主的发展，都是对原有体制和传统做法的大胆改革和制度创新，这不仅需要改革者的勇气和魄力，也离不开一定的专业理论指导。而正是由于有了一批政治学专家的咨询论证和技术指导，才使这些改革探索诸如四川步云的乡长直选、雅安的党代会常任制试点和浙江温岭的民主恳谈会以及后来的“参与式预算”等等，从一开始就在程序、规则和技术操作上比较规范，并在往后的实践中有了不断改进和完善。这充分显示了理论对于实践的重要指导作用。此外，还应提及的是，众多媒体对四川和浙江两省改革试点的持续关注和追踪报道，也起了很大的推动作用。当然，也有一些媒体的宣传报道片面追求新闻价值甚至带有一些人为炒作的成分，但不可否认，正是由于诸多媒体的及时宣传和追踪报道，从而使四川和浙江的这些改革试点的影响和效应能够迅速扩大和持续作用，