施雪华 曹胜 汤静容：新中国政治发展的主要教训与未来走向

摘要：系统总结建国 60 多年来我们在政治发展领域取得的基本经验，深刻反思建国以来我们在政治发展领域失误的主要教训，全面展望中国政治未来的走向，是顺利实现中国政治从传统形态走向现代形态的重要前提。本文认为新中国政治发展的主要教训有： 政治与经济的失衡发展带来政治衰败； 激进式、运动式政治变革带来政治社会灾难； 党内民主集中制的片面化并替代党内民主制导致政治低效和腐败； 公民社会的消失或弱小是政治国家走向集权腐败低效的主要原因； 没有民主的效率和没有效率的民主都是不可持续的政治发展目标； 社会主义民主与法治的任一缺失或相互替代必然造成政治与社会的双不稳定； 动员型公民政治参与和无规则公民政治参与都阻碍政治发展； 机构改革与政府职能转变不配套导致机构缩胀的恶性循环； 政府职能转变不等于政府无所作为更不等于可以推卸责任； 走封闭式的自我发展道路只可能导致政治衰败而不是政治发展。在今后40 年甚至更长的时间里，我们将继续坚持科学发展观为导向的执政党主导的、将政治合法性与政治有效性相结合为价值核心与主要方法的渐进式政治发展战略与模式。

关键词：新中国； 政治发展； 政治合法性； 社会主义民主； 政治参与

回顾新中国建立 60 多年来的中国社会政治的变革历程，我们在看到宝贵经验的同时，也应当及时地对新中国60 多年来在政治发展领域的各种失误、挫折乃至错误进行反思，从而总结社会政治教训，以史为鉴，在今后的社会政治变革中努力规避这些问题的发生，以更好地推进中国将来的社会政治发展。

一、新中国60多年政治发展的主要教训

1．政治与经济的失衡发展带来政治衰败

政治领域和经济领域作为社会系统的重要组成部分，二者之间存在着密切的联系，相互制约，又相互支撑，唯有二者获得协调、平衡的发展，才能够实现社会的整体进步。古今中外的社会科学研究者对此都做过深入的研究，并有丰富的理论成果。而新中国建立 60 多年来，中国在政治与经济领域的发展则以鲜活的事实证明了这一命题的科学性： 政治与经济的失衡发展必然导致政治衰败、经济停滞、社会动荡。

纵观建国60 多年的历史，在 1978 年十一届三中全会召开之前，中国社会基本处于一种政治社会的状态中。政治是这一时期的社会主题，几乎一切的社会活动都是以政治为核心展开的。这种状况的出现虽然与新国家建立之后的政权建设有关系，但在更大程度上则是由于对政治与经济平衡发展的重要性认识不足而导致的。在 1956 年生产资料所有制改造完成之后，中国的国家政权已经基本获得了巩固的地位。此时，应当及时将党和政府的工作重心转移到经济建设上来。然而，由于党的主要领导人对当时的社会政治环境认识出现了失误，对经济建设的基本规律把握不准等因素，结果出现了接连不断的政治运动，“以阶级斗争为纲”的政治斗争成为社会的主题，甚至试图以政治斗争的方式来促进和推动经济发展，造成对正常经济秩序的极大破坏。在政治斗争席卷全国的 “文化大革命”期间，经济发展几乎处于瘫痪的境地，国民经济陷于崩溃的边缘。这种政治与经济的失衡造成的社会秩序的混乱，人治政治的盛行和经济生活的失序，严重阻碍了中国的发展。

改革开放以来，党和政府将工作的重心及时地从政治领域转移到经济领域。“以经济建设为中心”成为时代的主题，这为我国的经济发展提供了良好的契机。改革开放30 多年来中国获得快速的发展，实现经济发展的奇迹是与党和政府努力将政治与经济处于协调、平衡的发展状态分不开的。但同时我们必须认识到我国政治领域的改革尚处于探索阶段，建设中国特色社会主义民主政治的任务还远未完成，这对于经济发展是相当不利的。当前社会政治生活中出现的腐败现象与社会经济生活中出现的贫富悬殊等问题都要求我们必须及时、有效地推进政治领域的改革，加强政治制度建设，推进民主政治的发展，从而实现政治与经济的平衡发展，否则就很难取得长足的进步和可持续的发展。

2．激进式、运动式政治变革带来政治社会灾难

从新中国建立到改革开放，在中国社会政治生活中不断出现激进式、运动式的革命性质的政治斗争，从建国初期的 “三反”、 “五反”运动，到 1957 年的 “反右”和1958 年的 “大跃进” 运动，直至 1966 年的 “文化大革命”达到政治运动的顶峰。这些社会政治运动大部分是在特定的历史时期和社会政治环境中，基于当时社会政治革命发展的考量而由党的领导人自上而下所发动的，通过党和政府或某些特定的社会政治组织的动员和组织而扩展到某一社会领域或整个社会范围内，从而对特定民众群体乃至整个社会成员的社会政治生活造成影响。从历史的角度来看，这些社会政治变革中有些在国家政权建设与巩固、经济建设的集中推进、政治思想的传播、政治热情的鼓舞等方面实现了其预定的社会政治效果； 有些则由于脱离了发动者和组织者的控制，偏离了社会政治目标，对民众社会、经济、政治生活的政治干涉肆意扩大化，导致了严重的社会政治后果。

整体而言，这种激进式、运动式的政治变革，构成了当时所谓阶级斗争的主要形式。而这种运动式的激进变革往往将普通民众动员参与到政治斗争中，以政治面貌和阶级出身作为划分敌我界限的标准，结果导致民众的力量表面上得到高度的推崇，而实质上成为自上而下政治运作的斗争工具，自身的政治、经济和社会权利都无法得到保障，甚至最基本的个人情感和家庭关系都因为被高度政治化而萎缩或丧失，民众的正常生活和生存状态都陷入瓦解的边缘，其身心受到极大的伤害。而这种激进式、运动式的政治变革从本质而言是一种非体制性的、权力意志的政治形态，与规则化、程序化的政治制度与国家权威是背道而驰的，这种政治变革方式对新中国的国家制度建设和民主法治进程造成了极大的冲击。董必武同志在党的 “八大”上就明确指出： “革命的群众运动是不完全依靠法律的，这可能带来一种副产物，助长人们轻视一切法制的心理。”〔1〕运动式的激进政治变革由于没有制度化的组织和程序，往往陷入主观随意的混乱状态中，上纲上线造成大批的冤假错案，也使党和国家的权威受到严峻的挑战，社会政治秩序陷入混乱状态，从而严重影响到正常的经济建设和生产生活。对普通民众而言，无疑是社会政治灾难。

3．党内民主集中制的片面化并替代党内民主制导致政治低效和腐败

民主集中制是我们党和政府的根本组织原则，是群众路线在党和政府的政治生活中的具体运用。民主集中制包含有丰富的内涵，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，民主与集中是辩证统一的关系。这一组织原则是中国共产党诞生以来，指导党从领导革命到掌握政权的基本经验之一。在新中国建立后，我们党也对民主集中制在党内和国家政权组织中的贯彻执行予以高度重视。但在新中国建立 60 多年来，在不同的历史时期在党的各级党委中，党的民主集中制原则都在不同程度地受到片面化的强调，以党的民主集中甚至是集中替代党内民主的现象很突出，特别是在文化大革命期间表现得尤为明显。对此，邓小平同志指出： “权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”〔2〕民主集中制是一种维护党组织的组织权威和统一领导与保障党员和党组织基本政治权利相统一的政治机制。这种政治机制既能够使党员和党组织的意愿、主张得到充分表达和积极性创造性得到充分发挥，同时也能够保持全党意志、智慧的凝聚和行动的一致。这为党的决策的科学化和民主化提供了基本的制度保障。建国 60 多年来，党的民主集中制被片面化，党内民主被忽视的历史阶段都造成了政治决策的盲目化，“一把手”的片面集中决策所造成的重复建设、盲目建设给国家经济发展和社会建设带来了巨大的损失。在改革开放以来，由于这种民主集中制的片面化并替代党内民主的制度缺陷还带来严重的政治腐败行为，给党的领导造成了极其恶劣的影响。近年来，通过一些学者对马克思、恩格斯、列宁关于党内民主制和党内民主集中制关系的研究，弄清楚了两者不是同一种制度，互相不能取代。中国共产党在党的建设方面也积极推进党内民主，将党内民主制建设与党内民主集中制结合起来，决不以党内民主集中制取代党内民主制，正是汲取了理论和历史教训而作出的实践努力。

4．公民社会的消失或弱小是政治国家走向集权腐败低效的主要原因

如何处理国家与社会关系是任何一个国家在发展过程中都必须面临的问题。公民社会作为社会系统中政治国家的对应物，其具有的社会政治功能集中体现在对国家力量的制衡作用中。公民社会的存在为防止国家力量对民众生活的 “非法侵入”提供了社会藩篱，可以对政治国家从民主走向专制集权构成社会制约，这种制约作用进而体现为可以对政治国家的腐败低效行为构成社会监督，利用社会的力量监控国家权力，以防止其滥用以谋取私利，从而对民众的利益构成损害。以此来观照新中国建国 60 多年的历史，可以总结的教训是： 中国公民社会的消失或弱小是政治国家走向集权、腐败、低效的原因之一。

新中国建立之后，基于巩固政权的需要，党和政府对国民政府统治时期遗留下来的各类政治、经济、社会组织进行了彻底的清理和改造，并通过在经济领域进行的公有化改造对社会各领域进行了重构和整合，从而为新的执政党和政府强化对社会组织的控制，集中有限的社会资源用于新中国的国家建设提供了方便。但这种 “釜底抽薪”式的社会变革使各种萌芽或弱小状态中的公民社会组织丧失了生存和发展的合法空间和存在可能，由此进入一种“全能国家”的社会政治形态。这种 “国家吞噬社会”的政治形态中，政治国家处于对整个社会的高度统冶地位，政治权力广泛渗入到社会生活的方方面面，民众的各项权利的获得都仰仗着国家的恩赐。这种被集权高度控制的生存状态必然会导致民众在生产和生活中积极性受到严重的挫伤，由此最终导致的是社会经济发展的低效，而掌握国家权力者往往由于没有足够的社会制约而出现各种滥用权力的腐败现象。显然，这种社会政治状态是不能持久的，中国以改革开放的方式打破了这种吞噬社会的 “全能国家”的禁锢。改革开放以来，社会经济获得长足的进步，政治制度环境也得到了巨大的变革，公民社会从 “国家的阴影”下逐渐地走出来，发展壮大起来，并在国家治理和社会服务等领域中发挥了重要作用。但是总体而言，当前中国的公民社会尚处于成长阶段，发育尚不成熟，其表现出的行政化、等级化、依附性等倾向还很明显，因而其所承担的社会政治功能也是相对有限的。但其呈现出的社会治理潜力是巨大的，特别是在反腐败领域中的作用尤为突出，正逐渐得到人们的重视。 “没有人民的帮助和支持，政府不可能独自驯服腐败――要把这种支持动员起来的途径则在于那些严肃认真的非政府组织。”〔3〕

5．没有民主的效率和没有效率的民主都是不可持续的政治发展目标

新中国建立 60 多年来，我国国民经济得到了飞速发展，取得了举世瞩目的发展奇迹，但与世界发达国家比较，总体而言我国尚处于发展中国家的行列。因此，如何获得经济的高效率发展，以最短的时间达到发达国家水平是中国长期以来所面临的重大问题之一。同时，我国作为一个有千年专制统治传统的国家，在国家的政治建设中也面临着如何推进中国特色社会主义民主的问题。民主与效率二者之间的关系既是一个学理问题，同时对于正处于发展变革中的中国而言也是一个迫切需要解决的现实问题。回顾建国 60 多年的历史，对于民主与效率二者的关系，一个基本的教训就是没有民主的效率和没有效率的民主都是不可持续的政治发展目标。

民主与效率之间的确存在着张力，民主追求政治决策过程中要具备广泛的参与和可选择性，不同的政策方案或意见要展开公开的竞争。为了保证这种竞争的公平性需要有严格的程序设计，然而这种严格甚至有些繁琐的法定程序虽然能够保证政治决策的合法性，并在一定程度上提高其科学性，但同时这些保障民主的程序设计是需要投入时间和社会成本的。