依靠民主法治促进共同富裕――重庆民主法治发展调研报告

重庆市为全国4大直辖市之一，集大城市、大农村、大库区、大山区和少数民族聚居地区于一体。历史上，重庆是中国的“抗战陪都”、“三线建设”核心城市，经济单一，缺乏贸易通道，国有企业包袱沉重的特点，曾是全国老工业基地中最困难的一个。作为内陆地区，重庆不仅缺少直接出海口，而且多山地形也导致交通运输困难，长期面临资金外流、人员外流、技术外流的发展困境，是中国直辖市中经济最落后的一个。

近年来，重庆的发展后来居上，从“跟跑”变为“领跑”，特别是在国务院将重庆确定为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”之后，经济总量一年跨上一个千亿级台阶。 2009年为6530亿元，增幅14.9%；2010年为7894亿元，增幅17.1%；2011年近万亿元，增幅16.7%。与此同时，人均GDP也历史性地赶上并超过全国平均水平，2011年预计为5200美元，比2007年翻了一番。2011年，重庆经济增速名列中国前茅。

重庆不仅重视经济发展，还提出将重庆建设成“宜居重庆”、“畅通重庆”、“森林重庆”、“平安重庆”和“健康重庆”的目标，充分表明重庆的改革就是要围绕民生的改革，缩小城乡、区域、贫富三个差距，促进共同富裕来推进。对重庆而言，加大民生投入不仅是稳定社会和争取民意的政治需要，也是对经济发展道路的重要探索。重庆通过实践对“内陆地区能否走出有自身特色的改革开放道路”与“共同富裕是否可行”的问题做出了肯定的回答。“重庆实践”的重要价值是在落实科学发展观的过程中，坚持因地制宜推动改革开放，重视发展民主法治，突出民主法治与经济社会同步发展，依靠民主法治促进共同富裕，为中国内陆地区探索有自身特色的改革开放道路进行了有益尝试

一、为发展民主法治、促进共同富裕奠定坚实的经济基础

1.实施“内陆开放高地”总体战略布局，破解内地经济发展难题

2008年7月，重庆市委三届三次全委会审议批准了《中共重庆市委关于进一步扩大开放的决定》，进而确立了力争用5年时间建成内陆开放高地的总体战略规划。为了克服物流成本偏高带来的挑战，重庆采取了三方面的“破题”举措：其一是加强交通运输建设和便利化服务，建构“一江两翼三洋”国际物流大通道；其二是对产业分工进行垂直整合，实现配套物流成本的最小化，提高制造产业的竞争力；其三是建设长江上游金融中心，有效降低要素流动特别是融资成本。

2.集群式招商引资推动产业结构调整，提高市场竞争力

重庆的传统产业结构以军工和重装备制造业为主，缺乏自主创新和市场竞争力。为此，重庆将集群式的招商引资推动产业结构调整作为实现跨越式发展的必由之路。重庆提出了“一心四带”产业布局与“6+3”主导产业。其中，“一心四带”是指金融商务中心、先进制造产业带、物流加工产业带、都市功能产业带和高新技术产业带。“6+3”是指六大高新制造业，即以轿车和新能源汽车为主导的汽车产业、以轨道交通和电力装备为主导的装备产业、以计算机整机和信息家电为主导的电子信息产业、以生物制药和医疗器械为主导的生物医药产业、以碳纤维和高温超导材料为主导的新材料产业、以节能产品和环保设备为主导的节能环保产业；三大现代服务业，即以创新金融为主的金融业、以物流会展为主的商贸业、以资讯研发及服务外包为主的信息业。

3.发展壮大国有经济，使之成为经济社会改革的“主力”军

重庆在跨越式发展过程中，走出了“国民共进”的新模式。在不依靠垄断式经营影响民营和外资经济健康有序发展的前提下，重庆通过处置不良债务、整合国有资产、追加政府投资、实行国有资产“一体化”管理和预算制度、加强市场化项目管理和融资运作等方式，有效提高了国有经济的竞争力。截至2010年底，市属国有重点企业资产总额从2003年的1746亿元增至1.25万亿元，由全国第19位升至中西部第一、全国第四，年均增长超过30%，成为全国第4个跨进“万亿国资”的省市。

国有经济的发展壮大，使曾经是政府改革“包袱”的国有企业转而成为改革的“主力”。近年来，重庆的财政收入除了预算内收入和预算外基金收入，还有“第三个口袋”即国有资本预算收益，年均约150亿原，从而为政府扩大民生支出提供了巨大的财力空间。此外，国有企业在扶贫开发、基础设施建设、平抑房价、安置下岗退休人员等方面，也成为政府的得力工具，为重庆市委市政府促进共同富裕积累了必要的财政储备。

4. 鼓励城乡小规模自主经营，扶助贫困地区依靠自身力量实现共同富裕

从根本上提高群众的自主增收能力，是促使经济社会稳定有序发展的根本，重庆在生产性扶持方面，主要启动了“两翼”万元增收工程、“微型企业”计划以及“地票”制度。

为使山区农民脱贫致富，重庆于2010年启动“万元增收”工程，市财政与区县财政累计投入28.7亿元，农户参与率达97.2%，通过发展林业、林下养殖和种植业，实现农户收入由2009年的1.5万元增至2012年的2.5万元。重庆还开展林地、宅基地、承包地“三权”抵押贷款，使农民资产能有效转化为资本，解决农户融资难的问题。截至2010年底，已发放“三权”抵押贷款5209户，贷款余额39.58亿元。此外，重庆在技术人员、物流和销售渠道、深加工产业等方面，也进行了配套扶持，从而为增收工程提供了有力保障。

“微型企业”计划则是，通过资本金补助、税收返还、融资担保、规费减免等措施，重点扶持大中专毕业生、返乡农民工、下岗失业人员、文化创意人员、信息技术人员等自主创业。重庆计划发展6万户微型企业，新增30万就业岗位。为此，市财政计划每年出资3亿元，按注册资本的30%～50%给予补助。2010年，重庆财政补助3.05亿元，发展微型企业1万多户，解决超过10万人的就业问题；2011年，重庆拿出7.5亿元的专项资金，发展微型企业2.5万户。

“地票”制度是在农民自愿、农村集体经济组织同意的前提下，将闲置、废弃的农村宅基地等建设用地复垦为耕地，经过严格验收确认为腾退的土地指标，在优先保障农村发展基础上，将节余指标提交农村土地交易所公开交易，交易之后即成为地票，成为可在全市规划建设范围使用的建设用地指标。目前，重庆已交易地票5.6万亩，成交金额86.8亿元，每亩均价15.5万元，农户直接现金收入每亩8万元。地票制度不仅有效保护了耕地，增加了农民财产性收入，而且为城市化提供了空间。

在各项规划稳步推动下，重庆市实现了经济稳步快速发展。2011年前三季度，重庆全市GDP(地区生产总值)首破7000亿元，达到7003.73亿元，同比增长16.5%，增速首次位居全国第一，进出口总额增速全国第一。

2011年7月，重庆市委第三届第九次全体委员会进一步专题研究了缩小贫富、城乡、区域差距、促进共同富裕的工作，决定到2015年底投入1万亿元，鼓励创业、扩大就业，实施户籍制度改革，加强收入分配调节，实行最低生活保障标准与经济发展水平和价格上涨“双联动”等12件“共富”大事。

二 健全民主法治，为促进经济社会发展、共同富裕保驾护航

重庆采取集经济社会为一体的全面发展道路，赢得了广大市民的拥护和支持。经济社会发展的每一项措施，都是通过相应的制度设计，确保各项措施的稳定和可持续性。重庆近年来取得的发展也离不开各项制度的安排，这些制度的主旨就是在推动经济社会发展过程中发展民主法治，用民主法治的发展为经济社会发展保驾护航。“重庆实践”的相关举措是对中国特色社会主义民主法治建设的新发展，有助于理解民主与法治之间“以民主促进法治，以法治维护民主”的相辅相成关系。2011年12月，重庆市委三届十次全委会审议通过了《关于加强社会主义民主法治有关问题的决定》（简称“民主法治十五条”）。此举将“重庆实践”改革成果予以规范化和制度化，有助于实现重庆“充满活力、规范有序、公平正义”的发展目标。

从具体举措看，重庆的民主法治建设从权力监管与权利保障两方面着手，坚持权为民所用，集中体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

（一）加强法治政府建设

促进经济发展，维护社会和谐，离不开规范、高效的政府管理。重庆市2010年就明确提出，要率先在西部地区实现建设法治政府的目标。

1.完善行政决策机制，加强对抽象行政行为的监督

重庆市政府两次修订完善了《重庆市人民政工作规则》，在全国率先出台了《重庆市行政决策听证暂行办法》、《重庆市政府重大决策程序规定》，逐步形成了重大决策专家咨询、公开征求意见、风险评估、合法性审查、集体讨论决定和责任追究相结合的决策机制。各区县、各部门相继立了经济顾问、科技顾问、法律顾问制度，推动了政府依法、民主、科学决策。

为了规范行政立法的技术和程序，提高行政立法的质量和效率，重庆市制定了《重庆市行政立法基本规范（试行）》，明确了各级行政机关依职权进行的有关地方性法规草案、政府规章立法活动中涉及的立法技术和立法程序。为了提升行政立法和制度建设的质量，增强制度建设的针对性和可操作性，防止制度建设上的不公平，确保制度建设成果大限度符合规律、贴近民情、集中民智、反映民意，重庆市初步建立起了“公众参与、专家论证、民主审议”的开门立法机制，制度建设工作逐步走上了法治化轨道。

为了加强对规范性文件的审查监督，重庆市出台了《重庆市行政机关规范性文件审查登记办法》，对区县(自治县、市)人民政府、市政府工作部门依法制定的，涉及管理相对人权利、义务，具有普遍约束力并可反复适用的规定、办法、细则、决定、通告等文件的审查、备案、登记、公布等进行了规定。该办法明确了规范性文件可以规定和不得规定的内容，允许国家机关、行政管理相对人向制定机关或市人民政府法制办公室提出审查建议。为了鼓励公众参与对规范性文件的监督，重庆市2010年专门召开新闻发布会，告知公众有权提请审查。2011年，重庆市发布了《重庆市人民政府法制办公室关于实施规范性文件网上报备工作有关事宜的通知》（渝府法制发[2011]23号），要求有关部门通过网上报备系统报送提请审查的规范性文件，简化了报备程序，提高了文件审查效率。2011年4月1日至9月30日，各区县（自治县）政府和市政府工作部门报送备案、登记的规范性文件共145件，经市人民政府法制办公室审查，准予备案的规范性文件70件（其中一季度结转3件，二季度结转4件）；准予登记的规范性文件61件（其中一季度结转1件，二季度结转1件）；退回6件，作其他处理12件。

2.注重规范行政执法，提升政务服务水平

首先，着力整合执法资源。为了推进行政管理体制改革，创新行政管理方式，提高行政管理效能，促进政府职能转变，重庆市2006年通过了《重庆市人民政府关于市级行政机关整合执法资源实施执法联动改革试点的决定》，明确了实施执法联动的适用范围和方式，分别确定公共安全监管、市场秩序监管、城市环境监管方面实施执法联动试点的领域，积极推进综合执法，实施联合执法，规范协助执法。近年来，重庆市以交巡警管理体制改革为代表，不断整合执法力量，在文化市场、交通、农业等领域大力推进综合执法，取得了明显成效。

其次，注重规范行政执法。重庆市2008年出台了《重庆市行政执法基本规范（试行）》，明确了行政执法机关实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决等行政执法行为的规范。2010年还出台了《规范行政处罚裁量权办法》，对行政处罚裁量权的适用进行了规范和限制，着力解决基层执法单位滥用裁量权问题。

再次，改革行政审批制度。重庆市先后八批次对行政审批项目进行清理，共清减行政审批项目1277项，精简率达66.89%。2011年《重庆市人民政府关于进一步深化行政审批制度改革的决定》发布，更新了重庆市行政审批项目库，下放了一批市级行政管理权项，加强行政审批监管和工作对接。2001年至2003年间，重庆全市40个区县（自治县）陆续成立了行政审批服务大厅，部分区县以大厅为中心，初步建立了区（县）、乡镇（街道）、村（社区）三级联动的服务网络，服务职能逐步向基层延伸。各级政府部门创新审批方式，推进“两集中、两到位”改革（即区县政府部门审批职能向一个科室集中，