徐贲：话说“政协”

2009年的全国政协会期从以往的15天减缩为9天，开会期间政协代表们提出的提案中有不少被社会嘲讽为“雷人”提案议案，如家庭破裂可以向第三者索赔、恢复繁体字、赞成在学校可以用金钱购买分数、将“人民币”改称“中华元”，加上其他的“雷人”言论，如中国看病不算难也不算贵、深圳海事局党组书记、酒后猥亵女童的林嘉祥是个好干部，等等，令人感觉到，2008年全国政协允诺的那股“民主政治之风”还没有刮起来，就已经烟消云散了。 全国政协委员、复旦大学教授葛剑雄以一种具有中国特色的“克制”，委婉地说，今年（2009年）两会上的一些提案议案不具相当的建设性，含蓄地表示了他的失望。就按政协自己的标准，它的机能也正在明显萎缩。

2008年政协会议上推出“新阶层”委员，当时被宣传中国民主事件的标志性事件。有报道满怀期待地声称，张茵委员和韩方明委员各自代表“新阶层”中的富人和海归，公开言论不同以往政协委员。张茵对刚施行的《劳动合同法》提出批评，韩方明说，“我坚信，民主的潮流浩浩荡荡，”都在媒体引起了热烈解读。 [i]

今天回顾起来，象张茵和韩方明这样的委员其实不可能起到改变政协性质的作用。要改变政协性质，原本就有许多没有得到讨论，更不用说是得到回答的问题。例如，政协代表们，包括象张茵和韩方明这样的委员，是以什么样的身份进入政协的呢？是作为“政治代表”，还是某阶层的“社会代表”？ 是由这个阶层的成员选举产生，还是由“上面”所指派？政协本身又是怎样的一个机构呢？它具有民主“政治代表”的机制特征和作用吗？还是一个社会“贤达”承担国家公共事务委托的理事或评议机构？或者二者都不是？在这样的机构中，委员们是否需要代表本阶层之外的民意？在什么意义上代表这种民意？一如既往、习以为常地因循守旧，常常会造成人的认知麻木和思想懒惰。解放思想要克服的就是这种麻木和懒惰。新事物总是对解放思想特别具有激励作用。2008年政协会议上的“新阶层”代表被赞誉为是与“以往”政协委员不同的委员，也许正是由于他们与众不同的“新”，可以给我们带来一次细察政协机制的思想解放机会。

一. “政协”前史

2008年全国政协会议期间，政协委员，玖龙纸业老板张茵在政协会议上提了三个提案，分别是：一、取消劳动密集型企业无固定期限劳动合同；二、降低富人税负，把月薪10万元以上的最高累进税率从45%减至30%；三、鼓励企业进口先进高效的节能环保设备，给予5年至7年的免征进口关税和增值税的过渡期限。从内容看，三个提案毫无疑问地与张茵的玖龙纸业的废纸处理行业有直接的关系。两天后，在政协讨论会上，一位女委员批评张茵的这三个提案，她说：“政协委员应该有一个定位，你既然处在这个平台上，你的话语就不能只代表你所处的利益集团。”这位批评者明确地提出了“政协委员应该有一个定位”的问题。她援引了贾庆林在全国政协十一届一次大会上所作的报告：“各级政协委员是各界群众的代表人士，应该具有‘先天下之忧而忧、后天下之乐而乐’的崇高境界，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦。必须坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为人民政协工作的出发点和落脚点，人民政协要努力为群众解难事、办实事、做好事。”她认为这段话界定了全国政协委员的职责和要求。 [ii]

政协委员的“定位”问题当然要远比那位女委员批评者所说的来得复杂。它涉及的不只是政协委员应当为“特定阶层”还是为广大“群众”代言者，而且更是政协委员应该以怎样的“代表身份”进入政协，进入怎样的政协。这就进而涉及了政协是一个什么性质的机构问题。要为政协委员定位，先得为政协定位。

政协是这样自我定位的：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。”在特殊的情况下，政协还代理过人大的职权，“一九四九年九月，中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立。”《中国人民政治协商会议章程》第二章 “组织总则”第二十条说，“中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。”

从历史上说，“政治协商”这个名词本身就是政治协商的结果。而这个名称是由国民党，而不是共产党提出的。1945年10月重庆谈判，国共两党在商议时，共产党代表周恩来认为谈判重点就是召开政治会议讨论建国方案，便提出召集党派会议的协议草案。国民党代表王世杰不同意“党派会议”或“政治会议”的名称。他从民主与法制的角度，为充分尊重各方意愿，提出在“政治会议”中加入“协商”二字，双方均接受了这个建议。在8月的毛泽东、蒋中正谈判中，政治协商会议的名称及其任务便正式确定下来，并写进了《政府与中共代表会谈纪要》（即“双十协议”），决定“由国民政府召开政治协商会议，邀请各党派代表及社会贤达共商国事”。1946年1月10日至31日，由国民党（8人）、青年党（5人）、民主同盟（9人）、共产党（7人）和无党派人士（9人）的代表一共38人在重庆举行了“政治协商会议”，再一次确立了和平建国的基本方针，并提出了对《中华民国宪法》草案的若干修正的建议。 [iii]

1949年，中国共产党成为执政党，于同年6月召集了各党派代表商议建政事宜，先称“新政治协商会议筹备会”，后改命名为“中国人民政治协商会议”。此所谓“人民”，即意在排除“反人民”的国民党及其它党派，并以1949年留在大陆的共产党及其它党派为正统。于是与1945年的政治协商会议有所区别。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开，会议代表共662人，其中团体代表235人、区域代表116人、党派代表165人、人民解放军代表71人、特别邀请人士75人，充分体现了会议代表的广泛性。大会通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，《共同纲领》相当于临时宪法。大会选举了中华人民共和国中央人民政府委员会，选举毛泽东为中央人民政府主席。会议决定以北平为首都，改名北京；以《义勇军进行曲》为代国歌，第一届政协会议为新中国的成立作了准备。

“召集者”成为实际的“领导者”，这是可以理解的。在共产党领导政协之前，领导政协的是国民党，但这里有一点区别，那就是，国民党是以“国民政府”，而非国民党的名义去“领导”政协的。多党合作或协商的一个前提就是，党与党之间是平等的，至少在形式上要显得如此。因此，由“政府”出面召集、领导，比由某个政党出面召集、领导，更顺理成章。事实上，正如“双十协议”所规定，当时是“由国民政府召开政治协商会议，邀请各党派代表及社会贤达共商国事。”

除了顺理成章，由政府出面召集多党协商的另一个好处是可以明确这个协商机构的性质，那就是，多个政党为政府，而非另外某一个政党提供咨询。政党不同于民间团体，任何政党只要没有外部条件的限制，总是以参政、执政为自己的政治目标。没有一个真正的政党，建党的目的只是为了接受另一个政党领导的。如若此，这个党的成员从一开始就应该直接加入到另一个党内去。现代民主政体与政党的参政、执政是联系在一起的。民主政治离不开政党的参政。不同的政党可以在议会里，以联盟、对立的方式，成为实际的执政党或反对党。在中国的现行政体中，中国共产党是永远不变的执政党，八大民主党派是永远不变的支持者，“永远不变的支持”与可能“支持”，也可能“反对”的“参政”是不同的。

在中国，多党“咨询”是一种在长期内战的情况下形成的政治协商模式。它的一个重要目的和作用就是尽可能避免国、共之间的暴力、流血军事冲突。这种政治局面在当今已经不复存在。多党咨询的典型的例子就是1938年7月到1948年3月间的“国民参政会”，这是当时中华民国政府的一个民意咨询性质的议政机关。在这之前，1937年8月，国民政府成立过“国防最高会议参议会”，由国防最高会议主席聘请中国共产党、中国青年党、救国会和各界人士为参议会参政员，作为国防最高会议的咨询机关。1938年3月1日，中国共产党正式提出了“建立民意机关”的主张。国民党决定接受中共主张，结束国防参议会，于1938年4月12日公布《国民参政会组织条例》，规定国民参政会为咨询机关，有听取国民政府施政报告、询问、建议、调查之权，但对国民政府并无强制执行其所通过决议案的权力。6月国民政府任命汪精卫为首届国民参政会议长、张伯苓为副议长；同时公布200名参政员名单。多数是国民党员，另有其他党派和独立人士。共产党参政员有毛泽东、陈绍禹、秦邦宪、林伯渠、吴玉章、董必武、邓颖超七人。

首届国民参政会于同年7月6日在汉口召开，共有156名参政员出席。毛泽东缺席，但发来电文，提出3点意见：“一曰，坚持抗战；二曰，坚持统一抗战；三曰，坚持持久战。”大会发表了《国民参政会首次大会宣言》，并选举了张君劢、左舜生、曾琦、董必武、秦邦宪、陈绍禹等二十五人为首界驻会委员。武汉沦陷后，国民参政会移往重庆召开。

国民参政会共历四届，举行大会十三次。1941年皖南事变后，中共参政员董必武等为抗议国民党的反共政策，曾有几次拒绝出席参政会会议。1945年5月中共召开七大，并声明不参加第四届国民参政会，理由是抗议国民党一党专制，一手包办国民大会。国共之间出现紧张局面。6月2日，中间派国民参政员褚辅成、黄炎培、冷、王云五、左舜生、傅斯年、章伯钧从重庆致电毛泽东和周恩来，希望中共团结为上，希望继续商谈。6月18日，毛泽东、周恩来复电褚辅成等，表示愿意商谈，并欢迎他们来延安访问。1948年3月，国民大会召开之后，国民参政会宣告结束。与“国民参政会”相同的是，1949年以后的“政协”代理过“议会”（人大）的职权。但是，与“国民参政会”不同的是，在“议会”（国民大会）召开之后，其预备作用的“国民参政会”便自行取消，而“政协”在有了“议会”（人大），不再起代理作用以后，仍然没有宣告结束，而是继续存在。

从“国家议会”机能来说，政协是多余的，因为它缺乏全民议会的民选基础和民选合法性。如果说人大已经是一个具有全民选举基础和合法性的国家议会机构，那么政协便是多此一举。如果说政协至今仍有必要，那么就等于承认人大一直到现在都不曾是这样一个国家议会机构。与具有民选基础的国家议会机构相比较，任何非民选的、准备性的、过渡性的议事机构都是一种“机能退化型机构”(vestigial institutions). [iv] 中国1945年以前的“国民参政会”曾经是如此，英国议会的贵族“上院”是如此（下文还要论及），美国1913以前的参议院是如此（最初宪法规定，参议院不是由选民直选，而是由每个州的立法机构推选，这一选举法直到有了1913年的宪法第17修正案后才改为直选）。如今中国的政协也是如此。

二．谁的宪政权威？

“政协”并不具有任何不能在人大中落实的议事功能。按照宪法，人民代表大会制度是中国根本的政治制度，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。两者都是国之大计，前者是“权力机构”，后者是“政治协商机构”。

其实，这两个机构其实完全可以合二为一，合并为一个机构。 [v] 人大中的人民代表来自各行各业、不同阶层、不同党派。既然有党派、阶层的差别，难道就不用“政治协商”了吗？为什么非要到另外一个国家机构中去协商不可呢？世界上没有哪一个国家议会是没有政治协商机能的；也没有政治协商的结果是不需要通过立法以获得确定的。因此，国家议会总是政府的那个兼司协议与立法之职的机构 [vi]（the deliberate and legislative branch of government）。作为“政治协商机构”，难道政协不是“权力机构”的一部分吗？“政治协商”如果不涉及“权力”，又何为“政治”呢？因此，“政治协商”应该是“人民代表大会”功能的一部分，而不是独立在它之外。

现有的“政协”是不需要通过人民选举产生的，从最好处来看，它是一个能够让具有特殊身份者在人民代表大会机制之外，