何增科：我国社会管理体制的现状分析

「摘要」本文首先对社会管理体制、社会管理格局和社会管理体系三个概念进行了阐述。随后简要分析了新中国成立以来我国社会管理体制演变的四个阶段。在肯定我国在现代社会管理体制建设方面取得的成就的基础上，文章重点分析了我国十大社会管理体系建设方面目前所存在的问题及原因。

「关键词」社会管理体制；社会管理格局；社会管理体系

作者简介：何增科，中共中央编译局研究员，博士，当代马克思主义研究所所长、比较政治与经济研究中心执行主任。

基金项目：这是笔者主持的中央编译局学习贯彻十七大精神重大委托项目"当代中国社会建设和社会改革"和国家有关部门招标委托项目"深化社会管理体制改革"的总报告的一部分。总报告吸收了分报告的部分成果，随后的注释已一一注明。特此向课题组全体成员致谢！

社会是人们为了自身生存和发展的需要结合而成的生活共同体。社会的存续离不开必要的社会秩序。维护社会秩序需要调节利益冲突，消除人们生存和发展的社会障碍如歧视、排斥、隔离和差别待遇等，提供内外部安全保障。社会管理就是以维护社会秩序为目的而规范和协调社会关系、社会组织和社会行为的活动。社会的存续离不开社会的进步与发展。促进社会进步与发展需要提供公共产品和服务，满足成员的社会需求，增进成员的社会福祉。社会建设就是以推动社会发展为目的而促进社会事业发展、提供社会性公共服务的活动。社会体制就是国家为了维护社会秩序、促进社会发展而就社会建设和社会管理所作出的稳定的、富有约束力的制度安排。社会体制包括社会事业促进体制和社会管理体制两大组成部分。社会事业促进体制包括就业促进体制、教育促进体制、医疗卫生事业促进体制、保障性住房促进体制等。社会管理体制是国家为了维护社会秩序而用来规范和协调社会关系、社会组织和社会行为的一系列制度和机制的总称。社会管理体制包括社会管理领导体制和社会管理工作制度，前者可以称之为社会管理格局，后者可以称为社会管理体系。①具体来说，社会管理格局是国家就各种社会管理主体在社会建设和管理中的地位作用、相互关系及运行方式而作出的富有约束力的制度安排。社会管理体系是国家规范社会运行的各种政策法规体系、组织机构体系、资源支持体系的总称。

不同历史时期的社会管理体制是不同的。现代社会管理体制是适应工业化、城市化、信息化、市场化、全球化的新的社会现实而对相对独立于政治和经济子系统的社会子系统的制度化管理。现代社会管理体制也包括社会管理格局和社会管理体系两个方面内容。现代社会管理格局是政府、企业、民间组织和公民等多元主体对社会生活、社会事务、社会行为的合作管理。但由于国家对政府、企业、民间组织和公民在合作管理中地位和作用所作出的制度安排的不同，各个国家的社会管理格局呈现出不同的模式，同一国家不同时期的社会管理格局也会有所不同。②社会管理体系是围绕社会整合、社会融合、社会保障、社会服务、社会工作、社会控制六大社会运行机制而建构的制度体系。不同国家组织实施六大社会运行机制的具体方式和手段会有很大的区别，由此也会产生中观层面社会管理模式的差异。

一、新中国成立以来我国社会管理体制的演变

新中国成立六十年来，我国社会管理体制的演变也经历了几个阶段。

第一阶段：1949年到1978年为传统社会管理体制形成巩固阶段。1949年建国以后到1978年的30年中，在高度集权的政治体制和计划经济体制基础上，我国建立了"国家――单位――个人"的一元主体社会管理格局。执政党和政府成为社会管理的唯一主体。当时的社会管理体系包括作为国家的社会控制和福利供给职能的延伸的单位体制，"议行合一、政社合一"的人民公社体制，作为单位体制补充管理单位体制以外的城市居民的街道办事处和居民委员会体制（街居制），依靠政治-身份来划分的阶级分类体制并辅之以运动式、批斗式的政治管理方式，作为党和政府的传送带的群团组织，城乡分割限制人口自由流动的户籍制度等。③传统社会管理体制依靠严密的社会控制维持了社会秩序，实现了平均主义的分配，但却窒息了社会的创造活力，牺牲了个体的自由和权利。

第二阶段：1978年改革开放开始到1992年为传统社会管理体制趋于解体阶段。改革开放的过程是一个工作重心转移的过程，"以阶级斗争为纲"转移到了"以经济建设为中心".改革开放的过程是一个放权让利调动各方积极性的过程，向地方放权、向企业放权的过程使各级地方政府和国有企业赢得了自主权和积极性，高度集权的政治体制逐步为适度行政性分权的政治和行政体制所取代，政治和经济逐步分开，私人经济部门在公共部门旁边成长起来。农民向城市和工业服务业的转移步伐逐步加快，但这一时期农民工还被称为"盲流".政府作为唯一的社会管理主体的地位受到严重冲击，人民公社体制、政治-身份性阶级分类体制先后解体，运动式、批斗式的管理方式被新的法制化管理方式所取代，城乡分割的户籍制度日益松动，作为社会控制细胞和福利供给者的单位逐渐变为比较单纯的工作场所。

第三阶段：1992年党的十四大到2002年为现代社会管理体制奠定基础阶段。邓小平南巡讲话，特别是党的十四大后，我国正式确立了建立社会主义市场经济体制的目标，市场化导向的经济体制改革步伐明显加快。到十六大前夕，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场开始在资源配置中发挥基础性作用。个体和私营经济获得较快发展，私人经济部门在经济增长和社会就业方面发挥着越来越重要的作用。民间组织管理从定期清理走向依法登记管理，90年代以来获得很大发展。城市社区建设提上了党和政府的议程，农村村民自治走上规范化管理的轨道。所有这些都为现代社会管理体制的建立奠定了基础。但与此同时，也需要指出，这一时期教育、医疗、住房、社会保险、社会福利等社会事业发展中过于强调商业化和社会化的资源动员机制，④过于强调职工个人和企事业单位所应担负的责任，政府有意无意地淡化自身在提供社会性公共服务或公共服务中所应担负的责任，由此导致社会性公共服务供给严重不足和享受基本公共服务方面地区差别、城乡差别和外来人口与本地人口差别的扩大。社会组织发展受到的限制和控制较多，仍然属于社会管理的对象，在社会服务方面仅发挥有限的拾遗补阙的作用。

第四阶段：2002年党的十六大后为现代社会管理体制自觉构建阶段。2002年党的十六大胜利召开，提出了全面建设小康社会的奋斗目标，我国现代化建设进入中期阶段。在国家和社会日益分离的基础上，一个相对独立于国家和企业的社会生活领域逐步形成，利益分化和多样化导致的社会矛盾冲突凸显出来，以维护社会秩序为己任的社会管理的重要性越来越突出。2004年召开的党的十六届四中全会明确提出构建社会主义和谐社会的目标，并正式提出了"建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"，[1]（P25）从而明确了社会管理的领导体制。党的十六届六中全会就构建社会主义和谐社会的相关制度建设做出了全面部署。党的十七大正式将社会建设与经济建设、政治建设和文化建设并列，社会体制改革正式提上党和政府的工作日程。以科学发展观为统领将社会建设与经济建设、政治建设和文化建设结合起来实现社会的良性运行与协调发展，以构建社会主义和谐社会为目标，将社会秩序与社会发展贯通起来，实现社会建设与社会管理并举，这标志着我国的现代社会管理体制建设进入了一个自觉构建的阶段。

二、我国在现代社会管理体制建设方面所取得的成就

2004年党的十六届四中全会以来我国已经明确了社会管理的总体格局，这就是"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与".它实际上是一种国家（执政党和政府）主导、社会协同和公民参与的多主体合作管理模式。从国家全面控制和包办代替的社会管理模式转变为国家主导、社会协同和公民参与的社会管理模式，既符合我国目前的国情，又是一种社会管理上的进步，因为它为多主体协商、合作与共治指明了方向。它还明确了各个主体在社会管理中的地位和作用，有利于激发社会和公民个人的自主性和参与潜力，同时又有利于发挥国家的主导作用。

各级党委和政府以及学术界对于我国现代社会管理体系的内容进行了积极的探讨，基本明确了其内涵。党的十七大报告论及10个方面的社会管理体系：公共服务体系、社会保障体系、社会组织建设和管理、基层社会管理体制、群众权益维护机制、和谐劳动关系、流动人口服务和管理、安全生产管理和监督、突发事件应急管理机制、社会治安防控体系。[2]北京市委市政府率先提出了社会建设和管理的五大体系，即公共服务体系、社区管理体系、社会组织管理体系、社会工作运行体系、社会领域党建工作体系。俞可平认为，就我国目前现实情况而言，社会管理体制应包括七大体制，即社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制。[3]笔者在上述探讨基础上，结合我国目前实际，提出社会管理制度体系至少应当包括十个方面的内容：社会政策体系、社会保障体系、利益协调体系、权益保护体系、社团管理体系、社区管理体系、社会服务体系、社会工作体系、社会安全体系、社会应急体系。

就目前情况而言，这十大体系是我国现代社会管理体系最主要的内容。（1）社会立法和社会政策是社会管理的政策法规依据，是政府社会管理最重要的手段，其重要性不言而喻。（2）社会整合机制中最重要的是利益整合，利益关系协调是利益整合的主要内容，和谐劳动关系只是利益关系协调的一个方面内容，应当纳入利益协调体系中来加以考虑。（3）社会保障体系为全体社会成员特别是那些无工作、无收入、无劳动能力的社会成员的生存和发展编织了一张安全网，提供了最基本的物质条件，因此构成社会管理体系最基本的内容。（4）群众权益维护机制最重要的是保护弱势群体的权益，只有采取包容性的社会政策主动保护弱势群体权益，才能减少社会和市场之间的紧张和冲突，才能将社会不同群体的集体维权行动纳入体制内和法制化轨道，因此权益保护体系构成社会管理体系的主要内容。（5）社会组织或者说社团既是社会管理的对象，更是参与社会管理发挥协同作用的主体，构成社会管理体系的重要内容。（6）城乡基层社区是社会管理的基本单元和细胞，社区管理体制理应构成社会管理体系的重要组成部分。（7）社会服务体系是实现基本公共服务均等化促进公民社会权利平等的重要保障，应当成为社会管理体系的重要内容。（8）社会工作是现代社会消除人们生存和发展的社会障碍和心理障碍的重要手段，理应成为社会管理体系的重要组成部分。（9）安全保障是社会成员生存和发展的基本条件，是社会共同体存续的重要目的。为社会成员提供全面的安全保障是社会管理的主要内容，日常的治安防控和安全监管是社会安全体系的主要组成部分，因此社会安全体系应当成为社会管理体系的重要组成部分。（10）突发事件的应急管理是应对高风险社会挑战的必然要求，也是现代社会管理体系不可或缺的内容。

经过这些年来的不懈努力特别是进入新世纪以来的自觉构建，我国已经初步建立起现代社会管理体制的基本框架。社会管理和公共服务已经成为各级政府的重要职能，社会发展支出在各级政府财政支出中所占比例逐步增大，公共产品配置中政府的主导作用日益明显。随着民间组织数量的不断增加，政府向社会组织购买服务的兴起，社会的协同作用初步显现。志愿服务和慈善捐赠成为资源动员和公众参与的重要形式。社会政策法规体系建设方面，我国在社会救助、社会保险、村民自治、民间组织登记管理、和谐劳动关系、妇女儿童、残疾人、老年人等弱势群体权益保护、应急管理、安全监管和社会治安等方面先后颁布了一批法律和行政法规。城乡基层社会管理体系建设方面，村民自治获得长足发展，一些地方为发挥居民委员会自治作用进行了居民委员会和社区服务站分设的探索。城市社区建设和社区服务发展迅速，农村社区建设开始起步。社会组织管理体系形成了登记管理和业务管理相结合的双重管理体制，并从不定期清理走向依法管理。一些地方政府如上海、北京等探索通过建立"枢纽型"社会组织代替政府业务主管部门实现对民间组织的集约式服务和监督管理。另外，我国也已经初步建立起覆盖城乡的社会保障体系。通过疏通利益诉求渠道、建立劳动者集体协商平台、劳动争议调解制度、改革收入分配制度，利益协调体系已见雏形。流动人口管理实现了从限制控制向服务管理的转变，