唐文玉：行政吸纳服务

摘要：关于中国大陆国家与社会之间的关系，在学术界主要形成了三种权威解释模式，即公民社会、合作主义与行政吸纳社会。本文通过对一个乡镇基层文联成立与运作的个案研究，发现了当前中国大陆国家与社会之间的一种新的关系形态。对此，提出了“行政吸纳服务”的新解释模式，并把它与“公民社会”、“合作主义”以及“行政吸纳社会”分别开来。“行政吸纳服务”强调国家与社会之间的融合，其核心互动机制是“支持”与“配合”。在国家与社会的权力分配格局中，国家占据主导性地位，社会依附于国家。“行政吸纳服务”的主要价值目标在于提高公共服务的质量与水平。

关键词：行政吸纳服务；国家与社会关系；政府；民间组织；公共服务

作者简介：唐文玉（1979-），男，湖南武冈人，中山大学政治与公共事务管理学院政治学理论专业博士研究生，研究方向：地方政府与地方治理。

1、理论背景：三种权威解释模式

改革开放以来，中国大陆国家与社会之间的关系，是学术界讨论的焦点问题。对此，自20世纪90年代左右以来，在学术界主要形成了三种比较有影响的解释模式：公民社会，合作主义与行政吸纳社会。公民社会（Civil Society ）又称为市民社会，是国家与社会关系研究中最先流行的解释模式。公民社会论者认为，民间组织的发展代表了独立于国家的公共空间的生长，民间组织的出现是公民社会反对国家，寻求自主空间的途径。这种解释模式渊源于西方的自由多元主义理论，认为公民社会的最主要功能就是，“形成对政治国家的制度化、规范化制衡，使自身免受政治国家的超常干预和侵犯。……

是保障个体自由和维护基本权利与防止专制和极权主义最有效的屏障。“[1]有时这样的理论又与政治因素联系起来，将国家与社会的紧张关系与所谓的”非民主“国家特别地关联起来。”在非民主国家，只要极权政体存在，国家与社会的关系就处于长期的冲突中。而且，国家与社会关系的清晰分离被认为是社会获得或保留它们相对于国家的权力的前提。“[2]公民社会论者认为中国大陆正在经历国家与社会的分化过程。高登。怀特通过对浙江萧山民间社团的考察，认为一种非官方、非正式的民间经济和组织正在出现，它们与国家体制的界限日益明显，基层社会出现了向”公民社会“过渡的标志，一种新的权力平衡开始显现[3].另有些学者考虑到中国大陆目前尚处于转型期，还不存在西方式的成熟公民社会形态，于是对源于西方的公民社会概念进行了某些调整，提出了所谓”半公民社会“或”准公民社会（Semi－civil Society ）“[4]、”国家领导的公民社会（State －led Civil Society ）“[5]等概念，并对其未来的发展方向作出某种直线预期。

显而易见，公民社会的解释模式，着眼于社会与国家的分离，造就了一种“公民社会对国家”甚至“公民社会反抗国家”的意象，似乎两者之间存在着此消彼长式的天然对立关系。对此，许多学者认为，这种解释模式，并没有准确概括改革开放以来中国大陆国家与社会关系的新变化。改革开放以后，中国大陆国家与社会关系演变的独特特点是，在国家与社会不断分离的同时，又出现了国家与社会的新的结合。为此，许多学者开始放弃“公民社会”的研究视角，转而去拥抱“合作主义”。

所谓合作主义（Corporatism ），又常被称为“法团主义”或“统合主义”。作为一种制度结构的称谓，学界通常认为，合作主义思想是20世纪70年代末经由斯密特系统概括出来，代表着不同于多元主义的另一种体制说明。斯密特认为：“合作主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式和制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。……这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个明确责任（义务）、有数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），被授予其本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们的需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的一定控制。”[6]

依据斯密特的界定，合作主义事实上并不是与公民社会相对立的一种理论形态，相反，它还是建立在公民社会的基础之上的，只不过是公民社会与国家关系的另一种形式而已。作为一种不同于自由多元主义“公民社会”的解释模式，合作主义突破了国家与社会零和博弈的对立格局，强调国家与社会之间的沟通与融合，以实现国家与社会的协同发展。对于改革开放以来中国大陆国家与社会之间的关系，合作主义论者倾向于认为，“在原有体制的惯性下，社会原子正在以另一种新方式组织到国家体制的某一部分中去。从宏观结构上说，其整体的特征不是分立，而是多边合作、混合角色及互相依赖的发展。”[7]163－164.戴慕珍在研究地方行政与地方经济的关系时发现，改革以来的地方政府不仅仅为地方经济提供行政服务，也不仅仅是参与投资决策，而且还和企业一起承担风险并分享企业的收益。她用地方合作主义（Local Corporatism ）来解释这种现象[8].王彤认为，利益团体在中国的运作与合作主义架构下的运作有很大的相似性，但与多元主义架构下的利益集团有很大的区别，因而判定多元主义不适合现阶段的中国[9].安戈和陈佩华基于对工会和商业协会的研究，指出目前中国的国家与社会关系是“合作主义模式”[10].赛奇也运用合作主义概念分析了中国改革开放过程中的国家与社会关系[11].

合作主义模式在中国的应用，看到了国家与社会边界模糊和相互融合的一面；但是合作主义与公民社会一样，都是源于西方的概念，因此，一些学者对其应用于中国的有效性提出了置疑。张静认为，合作主义包含了对权利分立的承认，而在我们的传统中，这不仅不是讨论秩序的前提，而且还可能被视为有悖于秩序建设的东西[7]175.福斯特则指出，在当今中国，合作主义只具其形，而不具其实，因为大多数垄断性组织并没有真正代表组织成员的利益，而更多地是代表政府的利益[12].贾西津也认为，合作主义不能解释当今中国国家与社会之间的关系：“一方面，社会与国家密切合作的‘合作主义’是建构在发达的利益集团博弈的基础之上的，它在一定程度上是强政府、强社会的表现，而这个基础在中国并不存在；另一方面，中国社会部门内部的差异性巨大，甚至不亚于社会部门与政府之间的差异，社会部门与政府之间可以看到多种互动效应，包括自下而上的民间组织、政府、自上而下的民间组织之间的相互作用。”[13]为此，一些学者试图突破西方的解释框架，对中国大陆国家与社会之间的关系作中国式的解读，其中康晓光等人提出的“行政吸纳社会”模式，具有比较权威的影响。

“行政吸纳社会”是由康晓光等学者2007年在《中国社会科学》（英文版）中发表的题为《Administrative Absorption of Society：A Further Probe intothe State －Society Relationship in Chinese Mainland》一文中提出来的关于当前中国大陆国家与社会关系的一种解释模式，并在王名主编的《中国民间组织30年――走向公民社会》一书中作了进一步地详细阐述。他们认为，“行政吸纳社会”是不同于“公民社会”与“合作主义”模式的一种新型的国家与社会关系模式。在这里，“所谓‘行政’，既指‘政府’或‘国家’，也指‘政府’或‘国家’的‘行为’；‘社会’不是指一般意义上的‘社会’，而是指‘市民社会’、‘公共领域’、‘合作主义’所指称的那种社会；‘吸纳’意味着政府通过自己的一系列努力使得市民社会、合作主义、市民社会反抗国家之类的社会结构无法出现。”[14]332

“行政吸纳社会”的理论体系是建构在“分类控制”[15]体系的基础之上的，其核心机制主要包括两个方面，即控制和功能替代。“‘控制’是为了防止民间组织挑战政府权威，是为了继续垄断政治权力。

而‘功能替代’是通过培育‘可控的’民间组织体系，并利用它们满足社会的需求，消除‘自治的’民间组织存在的必要性，从功能上替代那些‘自治’的民间组织，进而避免社会领域中出现独立于政府的民间组织。“[14]333因而，在”行政吸纳社会“模式下，”支持“是让位于”控制“的，”支持“的目的是为了更好的”控制“，而合作起来提供公共服务，只不过是”控制“的副产品。”‘功能替代’是一种更为精巧的控制手段，通过主动回应来自社会的需求，从功能上‘替代’被统治者的‘自治’诉求，从而达到‘通过替代实现控制’的目的。通过同时运用这些策略，政府不但赢得了权威政体的稳定，也赢得了经济和社会的发展。“[14]333所以，在这种模式下，”控制“与”支持“是相互对应的，”政府控制越严的民间组织，得到政府的支持也越大；政府控制越弱的民间组织，得到的政府支持也越小。“[14]324

“行政吸纳社会”模式，从当前中国的“权威主义”政治体制出发，颠覆了西方“公民社会”与“合作主义”模式在中国的解释路径，把“控制”作为国家与社会关系的核心考察点，具有一定的现实合理性。但是，这样一种突出强调“控制”的国家与社会关系的解释模式，是否就像康晓光等人所认为的那样具有广泛的现实解释力？会不会在摆脱了西方解释框架的同时又陷入了片面性的泥沼？本文通过对南粤N 镇基层文联成立与运作的个案考察，试图提出另外一种国家与社会关系的解释模式，即“行政吸纳服务”模式。

2、案例：N 镇基层文联的成立与运作

N 镇是一个位于珠江三角洲中心地带的沿海发达乡镇，全镇面积47平方公里，现辖16个村民委员会、154个村民小组和7个居民委员会，总人口53495人，其中农业人口39085人、非农业人口14410人。2008年，全镇实现社会总产值约155亿元，地区生产总值（GDP ）47.2亿元，人均收入10909元。N 镇历史上是岭南著名的文化古镇，人文郁盛，素有“文化之乡”的美称。

传统时期，N 镇所辖区域的农村公共文化生活十分繁盛：飘色、广绣、曲艺、醒狮、龙舟、武术、纸通木通公仔等等是当地积淀深厚的文化名片。但近代以来，尤其是建国以后，在革命现代性和市场现代性的交互作用下，农村传统公共文化日益走向了衰微：飘色消失在了人们的视线之外，纸通木通公仔成为了绝唱，广绣面临着失传的风险，曲艺、醒狮、龙舟、武术等等也日益没落；再加上近代以来国家在农村公共文化建设上的职能缺陷，共同导致了“文化之乡”的衰落，使得农民在公共文化生活上陷入了“传统已失、而现代又不可得”的尴尬境地。

20世纪80年代以后，随着N 镇经济的快速发展，农民群众的公共文化生活需求日益增长，而政府在农村公共文化产品供给上却明显缺位，这为农村民间文化组织的发展提供了公共治理的空间，催生了一批自发的民间文化社团，其中比较有影响的有南联乐社、东升乐社、金龙醒狮团、KT村民乐社、镇中心小学武术队、南广舞蹈队等等。这些民间文化组织对满足农民群众的文化生活需求，促进N 镇农村公共文化的发展起到了重要的作用。但由于资金、场地、人才和组织等方面的因素，这些民间组织的规模都比较小、开展活动不多、组织规范性不强、对外辐射能力较弱，基本上都处于一种半生存的状态。

2006年，N 镇新一届领导班子上任之后，意识到仅仅依靠镇文化站单方面的行政力量，不仅行政资源有限，而且行为模式与手段较为单一，无法满足农民群众多元化和多层次的文化生活需求，也无法激活当地传统文化的魅力，打造当地的文化品牌，于是开始重视对农村民间文化组织的培育和支持。对此，1998年在香港柔功门弘德龙狮体育会成功注册的金龙醒狮团团长华叔讲到：“以前政府对我们狮队是从来不支持的，看不起人，我们自己想搞就搞，不搞就不搞，他们不闻不问。以前我们狮队的活动经费，比如购买衣服、狮子、锣鼓等，都是由本村的热心老板支持的。2006年卢镇长与何书记来了之后，就对我们很好，给予我们很多方面的支持，我们的活动也多了很多。以前我们的表演和比赛都只在本地、香港和澳门，现在由于政府的支持，我们出国去了多哈和加拿大，参加了2006年多哈亚运会开幕式表演和加拿大国际狮王争霸赛，去加拿大政府给了我们15万元，这么多的钱，老板是肯定不会资助的。”

但在2007年基层文联组建以前，