黄冬娅：多管齐下的治理策略：国家建设与基层治理变迁的历史图景

「摘要」论文将基层治理问题放在国家政权建设的历史进程中考察，将基层治理问题归结于国家如何为社会订立规则并获取服从的问题。在国家政权建设过程中，国家诉诸于多种手段和方式，动用其可资利用的资源，以求实现现代国家基层社会控制或者说基层治理的目标。这包括（1）正式官僚体系的建立与理性化；（2）依靠非正式官僚承担行政管理的职责；（3）依靠群众动员；（4）依靠官办社会组织；（5）依靠基层群众自治组织。论文从一个侧面勾勒基层治理演变的历史图景，并进一步探讨中国基层治理方式“至上而下”的改革动因。

「关键词」国家建设；基层治理；非正式官僚；群众动员

*黄冬娅，中山大学行政管理研究中心城市治理与城市发展研究所，政治与公共事务管理学院，讲师。

**基金项目：本文受中山大学青年教师起步资助计划、广东高校优秀青年创新人才培育项目以及中山大学“211工程”三期行政改革与政府治理研究项目资助。非常感谢匿名评审人的意见。

社会经济转型无疑是推动国家制度转型的重要动因，随着计划经济向市场经济的转型，新的社会经济空间开始出现，新兴的社会组织和不断成长的公民力量越来越对国家基层治理的目标及其实现方式提出挑战，社会日益不再顺从于国家为之订立的规则，而是越来越擅于规避、操纵或者质疑这些规则。研究者已经指出，不管是社会通过“弱者的武器”对于国家基层治理的规避，还是社会强大的自我保护运动，抑或经济转型对于国家制度的重塑，都从根本上推动了当代中国国家的重建，也可以说是基层治理方式变迁的社会经济根源（Kelliher，1992；Shue，1995；马骏，2010）。然而，正如伊斯顿所说，“政治”而非“政治的社会条件”才是任何政治行为和结构最直接的环境（Easton，1990：5），对于政治变迁的解释我们也同时必须在政治生活内部去寻找。基层治理本质上是国家权力向基层延伸并为社会订立规则的过程，因此，理解基层治理变迁，不仅需要我们寻找推动基层治理转型的社会动因，更加需要我们进一步探求国家内部“自上而下”推动基层治理变迁的动力所在。

本文将基层治理问题放在国家政权建设的历史进程中考察，将基层治理的诸多问题归结为现代国家延伸其权力的触角以实现其治理目标过程中出现的问题，将基层治理转型问题归结为国家为了实现其基层治理目标而推动治理治理方式转变的过程。在此研究视角之下，本文试图关注两个主要问题：其一，在传统国家向现代国家转变的过程中，随着国家基层治理目标的变化，国家的依靠力量和治理方式发生了何种改变？其二，从国家政权建设的研究视角，基层治理方式变迁“自上而下”的改革动因何在？由此，本文试图将研究对象拓展出目前基层治理研究集中关注的居委会和村委会之外，而对于基层治理主体和方式有更加多元化的把握，将非正式人员和群众动员等主体和方式纳入分析的视野，从而将当代中国基层治理问题放在更广阔的历史和比较政治分析中来考察。

一、国家政权建设与基层治理

基层治理的问题在本质上是社会秩序形成的问题。社会秩序之形成有多种形式，其中有两种存在相对区别的方式，即社会自发形成秩序和国家为社会订立规则。如同市场经济通过某种无形之手而自发形成秩序一样，社会生活中的秩序可能在社会内部自发形成，这里，所谓“自发形成”意味着不仰赖国家权力来制定秩序之规则以及执行此规则。在中国传统社会中，以士绅精英和宗族网络为基础的乡村治理，是乡村社会自身秩序形成和运行的基础。相对而言，国家权力并未像今天一样直接延伸和渗透到基层乡村社会。在这种情况下，乡村社会秩序之规则与国家之规则处于一种相对共存和补充的状态。杜赞奇对于“关帝”的研究就表明，一方面，大众对于关羽的形象进行不同的解释和神化，另一方面，自宋以来国家不断地向关羽及其后代加封晋爵以至尊关羽为武神，使关帝摆脱社区守护神的形象，而成为国家、皇朝和正统的象征，在神话关羽过程中起了推动作用。

在国家机构和人员并未渗透到基层社会的情况下，通过这种曲折而非直接对抗和强制的方式，国家的秩序规则与社会自身的规则勾连起来，并将社会自身的秩序控制在国家意欲的秩序范围之内（杜赞奇1996）。黄宗智（2003）对于清代司法实践的研究也发现，作为国家秩序规则的典型代表，法典与社会秩序规则之习俗之间存在一定的差异，但是，因为清代法律通过其使用条例在很大程度上迁就习俗和不断变化的社会现实，所以，清代法庭基本上不需要在成文法和民众实践之间斡旋。

现代国家的建立，一个重要的标志就是国家力图在之前其从未涉及的方面为社会订立规则，并确保社会对于这种规则的服从。这些规则既包括了现代法律的制定及其执行，也包括了法律之外由国家强制力保障实施的各种各样繁复而庞杂的国家规则。在这个过程中，国家制定之规则与社会之规则存在四种关系。其一，在伴随社会生活变迁而出现、社会尚无规则的新领域，国家为社会制定规则；其二，国家的规则取代社会的规则；其三，国家的规则补充社会的规则；其四，因国家规则的缺失或者难以施行，社会规则继续存在并运行。

因此，在一定程度上而言，现代国家的基层治理问题也即是国家如何为社会订立规则并获取服从的问题，它不仅包括了国家机构和人员的下沉，而且还包括国家配置资源以实现特定目的和管理民众日常行为，国家力图使用国家规定的规则取代人们自己社会行为的倾向或者别的社会组织规定的社会行为（Migdal，1988）。

为了实现这一目标，现代国家的基层治理需要解决两个方面的问题，其一，国家如何获得其代理人的服从，从而确保其代理人对于国家订立之规则的执行；其二，国家如何获得社会的服从，从而确保社会对于国家规则的遵从。这也即意味着区别于国家专制权力之国家基础权力的发展与成长（黄冬娅，2008）。将基层治理问题放在国家政权建设的视角之内考察，本文由此力图勾勒国家权力向基层渗透过程中基层治理方式变迁的历史图景①。

二、多管齐下的治理策略

在国家政权建设的过程中，国家诉诸多种手段和方式，动用其可资利用的资源，以求实现现代国家基层社会控制或者说基层治理的目标。这些方式包括正式官僚、非正式官僚、群众动员、社会组织以及基层群众自治组织等。

（一）正式官僚体系的建立与理性化

在基层治理过程中，国家依靠的最为重要的方式无疑是官僚机构向基层的下延。欧洲民族国家形成的过程，就是统治者创设一系列的制度网络和行政机构以建立国家与社会各阶级及群体的直接联系、实现从间接统治向直接统治的现代国家转变的过程（Waldner ，1999）。在这个过程中，官僚体系逐步取代了传统的世袭体系，国家实现了权力向基层的渗透，在全社会范围内、在社会基层建立了统治，从而奠定了为社会订立规则的基础（Weber ，1968）。在西欧国家，从依靠各种独立中介人到建立国家的直接统治的过程中，统治者们不得不为了财政收入、人力和各种战争需要而和资本家以及社会其他阶级讨价还价。社会各阶级对于国家提出了无数新要求，包括养老金、穷人救济、公共教育和城市规划等等。

由此，国家从战争机器演变成了一个多功能的组织（Tilly ，1994）。

而中国晚清年间，激增到数亿规模的人口、大规模跨区域移民与流民、农业大面积的商业化等等，以及由此带来的复杂的社会局面以及粮政、漕运和盐政等问题对王朝的统治提出了重大的挑战。同时，王朝仍然坚守康熙年间“盛世滋丁，永不加赋”的先训，这也使得国家的财政收入难以支持国家的官僚机构和人员的增加，国家正式官僚机构仍然只能维持在县级，而难以向基层延伸，难以应对社会复杂化所带来的种种挑战（程农，1999）。在从帝国体制向现代国家的转变过程中，中国的国家机构第一次延伸到县级以下，并且，整个国家机构日益庞大和复杂化。中国研究中，对于民国时期盐警和税警的研究、对于新中国建立之后官僚机构组织体系建设的研究以及对于广州市国家市场管理机构的研究也都发现，通过延伸官僚机构、完善基层官僚机构，国家努力将其权力的触角渗透到基层，实现其基层治理的目标（Schurmann ，1966；Thaxton ，1990；黄冬娅，2008）。

舒曼（Schurmann ）就发现，1949年后的中国变迁，并不仅仅在于国家政权性质的变化，更重要的在于一个前所未有的现代国家官僚组织体系的建构，国家组织在“条”、“块”上都不断延伸，以将社会经济生活的各个方面揽入管辖范围之内。20世纪80年代以后，在市场经济转轨的过程中，国家从经济领域的逐步退出并不意味着国家对社会经济的放任和对基层治理的放弃，国家经济控制范围的缩小并非意味着国家制度体系和权力触角的萎缩。相反，伴随着国家直接经济控制范围的逐渐缩小，国家机构逐步延伸到新的社会经济空间以处理社会经济复杂化所带来的种种挑战，研究者用“state sprawl”来描述这种国家组织制度体系的成长（Shue 2003，Zhu 2003）。

这里，我们将官僚和非正式官僚作为两种不同国家依靠力量和基层治理方式，并不意味着两者的完全分离，相反，我们发现，两者的区别在一些时候是模糊的。

这就是所谓的“正式官僚的非正式化”问题，即正式官僚也缺乏稳定的财政供给，而是某种“吃杂粮”的经费体制，表现为完成收费任务和罚没任务等以补充国家的差额拨款，或者在“收支挂钩”、“以收定支”的财政经费体制中完成“预算目标任务”以保障经费供给。这些从根本上侵蚀了正式官僚的职责目标，国家基层治理的目标为基层官僚的逐利目标所替代，与个人腐败不同，这构成了一种制度性腐败或者说系统腐败。这里，将这种现象称为“正式官僚的非正式化”。

20世纪90年代中后期以后，国家力图对这种现象进行改革，通过推动财政体制理性化和制度化的建设，收支脱钩，进一步强调基层治理中的基层官僚的执法资格、执法程序等等，以试图推动正规化和法治化建设，也收到了初步的成效（黄冬娅，2009）。

（二）非正式官僚承担国家基层治理职责

正式的官僚机构是现代国家依靠的主要力量，然而，它绝非是现代国家实现其基层治理唯一依靠的力量。所谓“非正式官僚”包含两层意思，其一，它不是纯粹的社会组织或者社会力量，它具有一定的“官僚性”，即它承担了正式官僚机构本应承担的国家行政职责，在很多情况下，它是代表国家与社会打交道，而非代表社会与国家打交道；其二，它不是纯粹的官僚或者官僚机构，最为重要的区别在于它不像正式官僚那样有稳定的薪俸供给，相反，他们的收入往往来自于行政任务完成中的各种非法的或者为国家所默认的各种“外快”。

欧洲国家形成的历史经验就已经告诉我们，除了官僚机构之外，国家还可能采取诸如包税人这样基层治理方式，将国家基层治理的职权承包给特定的中间人，以求在行政资源有限的情况下实现基层治理的目标。这些中间人没有稳定的、经常性的薪水，他们只能从他们占有的行政管理物资中获取行政管理的费用。即便是军队也是依靠本身资源的攫取来装备自己。实物俸禄（benefice in kind）、酬金（fees）以及土地俸禄（landed benefice ）等是世袭制行政体系经费的主要来源。这种体制产生了诸多陋弊。虽然它延伸了国家社会控制的触角，但是，政府官员对于职位权力往往享有垄断性的占有，包税人和其他各种承担了国家职能并利用这种职能来牟取私利的私商广泛存在，对于俸禄的攫取和交易往往超出了统治者控制的范围（Weber ，1968：1028-1032）。在韦伯看来，以经济为前提的货币经济的发展、社会经济差别的逐渐缩小、行政管理任务的增加、公共财政的发展管理的物质手段日益集中于统治者手中等等都促进了这种世袭式行政体系向官僚体系的转变（Weber ，1968：980、985）。

对于中国传统政治（特别是明清政治）的研究已经观察到“非正式官僚”这个特殊的群体在政治生活中扮演的重要角色。在县衙之中，书吏、衙役插手法律诉讼、土地登记、治安管理和催税催粮等赋役管理（李怀印，2003）。“知县，只有将许多行政职能‘转交’给有办事经验的个人或集团，他才能统治约有30万之众的县（杜赞奇，1996：40）。”在乡村，国家也依靠这些乡村代理人完成赋税征收等任务。比如，在获鹿县的税收管理案例中，主要模式是以来“乡地”这一中间人，乡地向衙门预付应征款项，