郭正林：乡镇政治体制改革的“四合一”模式――咸安政改调研报告

摘要：本文由咸安政改为引，分别从涵义与程序、体制改革向行政改革过渡等方面来介绍当今乡镇政治体制改革之问题，在总结了咸安政改的成效与不足后，希望能给乡镇政改些许启示。

关键词：咸安政改、乡镇政治体制、改革

一、咸安政改的背景和动因

湖北省咸宁市咸安区国土面积1500多平方公里，人口54万，是湖北38个贫困县（市、区）之一。咸安区经济基础脆弱，财政负担沉重，加上1997年以来连续三年遭受了百年未遇的洪灾，群众生活困难，各种社会矛盾层出不穷。如何迅速摆脱困境，加速咸安发展，是摆在新一届区委区政府领导班子面前的迫切问题。为此，1999年开始，新一届区委区政府领导班子对整个管理体制进行了一系列大刀阔斧的改革。乡镇管理体制的“四合一”改革是这一系列改革中最为重要的改革之一。

1、农村税费改革后，区乡财政困难，经费紧张，为确保乡镇正常运转，非改不可

农村税费改革后，咸安乡镇财政困难、经费紧张的问题比较突出。税费改革前，咸安区农村一年各种税费5000多万元，改革后核定税费1237万元，上级财政转移支付1300万元，今后每年缺口将高达3000万元。而2002年农业税实际收到手的只有600多万元，“人多愁吃饭”的局面已经危及到乡镇政权的稳定和农村经济的发展。从我们掌握的资料来看，财政的压力可能是咸安改革的最主要的动因；减少财政支出似乎是改革最重要的考虑因素。以全区12个乡镇为例，咸安区财政局局长介绍“乡镇每年上缴给区财政的收入大约3000万左右，区财政返回给乡镇的党政机关干部人头费1000万元，教师工资2000万元。加上农村基金会负债9000万元、普九负债6000万元和村级负债400万元。和很多地区一样，咸安乡级财政已告‘崩溃’，区级财政‘摇摇欲坠’。改革势在必行。”

2、现行乡镇机构臃肿，职能交叉，行政成本高，办事效率低。

咸安区在乡镇合并时对乡镇机构进行了重新设置，也精减分流了部分人员，但是乡镇领导职数没减，机构仍然比较庞杂，职能设定也不合理。在贺胜桥、横沟桥镇，原来乡镇“四大家”领导17人，内设机构有十多个，加上“七站八所”，牌子挂了三四十个。机构多、人员多，直接导致了人浮于事，办事推诿，效率低下。特别是在市场经济条件下，一方面农民需要的是提供服务和引导，一方面政府依旧大包大揽，行政命令，设了许多不该设的职位，管了不少不该管的事情，干部忙得累，群众意见大。改革乡镇管理体制，有利于转变政府职能和工作方式，能更好地集中精力抓发展，为农民群众服务。基于此原因以及上面提到的财政压力，咸安此次改革最重要的目标之一就是要减人减事减支。

3、推进和扩大基层民主

“四合一”改革与两票推举竞争择优（两推一选）是紧密联系在一起的，是一个事物的两个阶段。加强基层民主的考虑是此次政改最主要的动因之一。咸安政改除了以上两方面的考虑之外。另一个重要的目的就是以民主选举为突破口，探索加强农村基层民主政治建设的有效载体和实现途径，不断提高农村基层组织的创造力、凝聚力和战斗力。

与此同时，村级换届选举的推行为此次政改积累了实践经验。村委会成员“海推直选”和村党组织“两推一选”，不仅形成了一套较为规范的做法，而且使得基层广大党员群众对选择有了一定的实践经验和思想认知。但是另一方面，村级选举还远不完善，尚处于摸索和改进之中。

4、前期的配套改革措施

这次的“四合一”以及相关的改革势必使一些人从原来的岗位下来。对这次乡镇管理体制改革，咸安区的干部的心态总体上比较平稳，工作推行比较顺利。部分下岗分流人员虽然一开始思想不通。但随着改革的进行，也能正确对待。他们认为这主要得益于先前的配套改革。特别是全区推行的选派在职干部赴沿海打工的改革措施，使广大干部对改革的心理承受能力明显增强；实行了建立“五保合一”社会保障体制，使下岗分流人员有了基本生活保障，这为改革提供了安全平台；再如，咸安区鼓励干部创办企业和农业基地的政策出台后，一批干部离岗创办企业和农业基地的成功例子有典型示范作用，让干部看到了希望，有了退路，等等。

5、上级的态度

上级的态度无疑对咸安乡镇体制改革的进行有着重大的影响。咸安改革的影响已经远远超出了咸安的范围之内。从我们掌握的资料反映出，市委区委、省委甚至中央组织部均十分关注咸安的改革。可以说咸安的改革有一种更大的背景支撑。

资料反映，上级对咸安的改革总体上是持支持态度的。首先是省委、市委对乡镇管理体制改革的重视。“省委、市委在安排工作时，也对乡镇管理体制改革进行了具体部署”。湖北省省委对乡镇管理体制的改革十分重视，对咸安的改革抱着支持的态度“2003年元月初，区委区政府制定的《咸安区乡镇办管理体制改革方案》上报市委、市政府，并在市有关领导的带领下向省有关部门和领导作了汇报，得到了省市领导旗帜鲜明的支持和满腔热情的指导”

在《中共湖北省委组织部关于咸安区乡镇管理体制改革情况的调查报告》中，调查组提出“（1）对咸安区的改革给予积极关注、热情保护和大力支持。各级党委要为改革创造良好的宽松环境，特别是省市相关职能部门不能设置障碍，不要干预。建议将咸安区作为全省综合改革试验区，在政策等方面给予支持。（2）就咸安区改革中存在的一些难点问题，组织有关力量深入研究。省委组织部、人事厅作为牵头单位，加强跟踪管理，对改革行进具体指导。”

“咸宁市委书记李明波说，咸安区乡镇管理体制改革符合中央关于深化行政管理体制改革的精神。对改革后出现的乡镇机构设置与市直部门不对口问题，市委已明确指示职能部门不干预，不挑剔，并要主动配合，宁可在部门利益上作些牺牲也要维护改革。他说，市委已要求市属其他县（市）选择一两个乡镇进行试点，总结经验，以便全面推开。”

省市两级党委和政府对咸安政改的这种支持态度无疑为咸安处理改革中所牵涉到的利益关系以及其它的困难和问题提供了有力的保障。为大刀阔斧的改革的推行扫除了阻碍。

二、“两票推选”与“四合一”：涵义与程序

1、建立在“两推一选”基础上的“四合一”改革

《湖北省委组织部关于在乡镇党委换届中做好“两推一选”试点工作的通知》指出“两推一选”即：群众推荐、党员推荐确定候选人（此谓“两推”，笔者注），组织考核确定正式候选人，党员代表大会选举产生党委书记和党委委员（此谓“一选”，笔者注）

在各个县市的具体操作中，“两推一选”的表现形式有所不同。例如京山县扬集镇在实施中，“两推一选”主要表现为：群众推荐、党员推荐党委书记和其他党政班子成员初步候选人，党员代表大会选举镇党委委员和党委书记；选民推荐、村（居）民代表推荐镇长和其他班子成员初步候选人，镇人代会选举镇长、副镇长。我们将看到这与咸安的做法有比较大的不同。

尽管省一级的文件一直用“两推一选”来称呼湖北包括咸安的新的选举办法；但是我们发现在咸安的文件中却极少用“两推一选”这一称呼，而是用“两票推选竞争择优”这一称呼，它指的是：党员推荐、群众代表推荐党政班长成员，党代会选举党委班长成员、人大会选举政府班长成员。

“四合一”的交叉任职与“两票推选”其实是同一个事物的两个阶段。它指的是在党代会选举出9名党委成员的基础上，由人大会在9名党委成员中选举出镇长（等额选举）、副镇长（差额选举）、人大主席团主席、政协工委主席，这样就出现了党委、人大、政府、政协“四大家”交叉兼职的局面，四块牌子，一套人马。这就是所谓的“四合一”的交叉任职。

2、“选班子”：方法和步骤

在这一部分，我们将比较具体地介绍，咸安区如何在乡镇办进行党政领导交叉任职、两票推选竞争择优的工作，也即是咸安区乡镇党政领导班子成员产生的方法和步骤。

（1）宣传发动

召开乡（镇、办）领导班子成员会，学习传达区委关于乡（镇、办）进行党委领导交叉任职、两票推选竞争择优工作的有关文件精神，统一思想认识，研究制定实施方案。

乡（镇、办）党委召开党政领导交叉任职、两票推选竞争择优工作动员大会，乡（镇、办）机关干部，村、委员会主职干部，乡（镇、办）直部门、乡（镇、办）属企业主要负责人参加，学习贯彻有关文件精神，具体安排部署工作。

以村、委员会、乡（镇、办）直部门或企事业为单位，召开党员、群众代表、部门干部职工会议，学习宣讲党政领导交叉任职、两票推选竞争择优工作的基本精神、要求和乡（镇、办）党委委员的基本任职条件、资格。

公布党委委员基本任职条件和资格

专栏1：咸安区乡镇党政班子成员的任职条件和资格：（1）党政班子成员应当具备下列基本条件（软条件，笔者注）：1、自觉实践“三个代表”重要思想、坚持贯彻执行党在农村的方针、政策和区委、区政府的决议、决定，具有一定的政治理论和政策水平。2、勤政廉洁，艰苦奋斗，决心基层工作，政绩突出，具有较强的开拓进取意识和奉献精神。3、办事公道，熟悉基层党务政务工作，有胜任领导工作的组织能力和驾驽全局工作的能力4、思想开放，工作作风务实，具有团结带领干部群众建设社会主义新农村的领导水平和驾驽市场经济的能力5、符合《干部任用条例》的各项规定。（2）担任党政班子成员应当具备下列资格（硬条件，笔者注）：1、中共正式党员（排除了非党员人士进入党政班子的可能――笔者注）2、具有大专以上学历3、工作关系在本乡镇，具有行政编制、国家干部身份的机关干部，或区直党政群机关的国家正式干部（排除了社会精英进入的可能――笔者注）4、参加工作必须满三年以上。5、现政党班子成员不受学历和年龄限制，新进班子人员年龄必须在35岁以下（1968年1月1号以后出生）；非党干部报名不受上述第1条限制；受过党纪处分的干部报名按有关规定执行。

专栏2：宣传工作。宣传工作对政治改革的成败无疑有着重大的影响，咸安的各级政府十分重视此次政改的宣传工作。采取拉横幅、贴标语、发公开信、用宣传车巡回宣传、在镇电视台黄金时段宣传和层层召开会议等多种手段进行宣传。在内容上，包括宣传这次改革的重要性、必要性和紧迫性；宣传参选候选人的基本条件、推荐方法和操作程序；宣传选举工作的有关纪律；要求党代表和群众代表客观公正地评价每位干部等等。使群众和各级干部对这次改革的目的、内容以及选举的程序、方式等等均有了较深的认识。

专栏3：交叉任职、两票推选工作领导小组。交叉任职、两票推选工作领导小组负责对交叉任职、两票推选工作的领导和指导。设组长1人，副组织和成员若干，由原来的党政班子兼任（横沟桥镇的组长为党委书记候选人程传利）。下设4个小组，分别为：（1）工作指导组，负责包村党员和群众代表的名单登记工作、被推荐人简历的宣传介绍及张贴工作、村级推荐会议的组织落实工作及出席镇党代会的选举工作（2）资料收集组（3）文字资料组（4）会务组。可以看书，在整个竞选的过程中，领导小组发挥重大的作用；但是另一方面，领导小组又是由原党政班子组成，导致他们既当裁判又当运动员，难保选举的公平、公正。

（2）党员推荐和群众代表推荐

对党员和群众代表的登记。党员指组织关系在本乡（镇、办）的全体党员。群众代表为非党员的村组、居委会干部；非党员的四级（省、市、区、乡）人民代表；非党员的村民、居民代表（每15户农户或居民户选一名代表）；非党员的乡（镇、办）企事业单位班子成员；非党员的镇政府机关干部职工。

报名登记。对符合资格条件人员的报名登记。现任党政班子成员（含区委近期安排的第一批选派干部）自荐报名，未报名的现任党政班子成员保留级别，不另行安排领导职务；第二、三批选派干部和已确定为第四批选派的党政班子成员保留相应职级，不参加推选。

资格审查。对报名者先由乡（镇、办）党委（在这里，原党政班子成员既是运动员又是裁判――笔者注）进行资格审查，然后抱区委组织部审定，确定符合资格条件人员名单。（本级和上级党委均不再另外指定候选人――笔者注）

公布符合任职条件和资格的人员名单及简历。

以村、居委会、企业、乡（镇、办）直部门、乡（镇、办）政府机关为单位召开会议，组织党员和群众代表推荐，采取无记名填写《XXX 乡（镇、办）党委班子成员全额民主推荐票》的方式，