戴杰：中国民主的现状分析――选举、法律与政治改革现状与前景瞻望

*戴杰是费城外交政策研究所（FPRI）亚洲计划主任，也是宾州大学Stephen A. Cozen法学教授兼东亚研究中心主任。

一、有中国特色的选举[1]

中国自20世纪70年代末后毛的改革时代开始，便在不断贯彻并修正人民代表大会――中国的国家权力机关，包括从乡镇人大到全国人大的不同层级，――选举的法律规则和措施。[2]

在此期间，尽管中国的实践与其他国家的政治发展有许多类同与波动的表象，，但中国的体制与美国及其他自由民主国家的选举却有着本质的不同。

事实上，中国的高层领导人，包括中共中央总书记、国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝，都曾宣布西方式的民主不适合中国。

中国只在县和乡镇一级人大实行直接选举，省人大和全国人大采取间接选举的原则。

政府在基层的直接选举中所动员起来的高参选率，长期以来一直是社会主义制度中选举的一大特色。所有成年公民都是有法定资格的选民，除了那些依法被剥夺政治权利或被判定患有精神疾病、行为不能自主的人。每次选举之前，每个选举委员会（负责监督每一级选举进程的所有阶段）的注册小组试图实现强制登记，从而使95％以上的合格选民注册。虽然官方数据经常宣布注册工作取得了成功，但实际的注册率通常要低得多，一些知情的评估认为大约在40%至50%之间。

原则上能够竞选人大代表的选民范围非常广泛，但在实践中合格的选民范围却狭窄得多。在县、乡一级的人民代表大会选举中，任何已经注册的、被选举委员会确认为精神正常的选民在法律上都拥有候选人的资格。十位或更多的选民有权提名一位候选人。在现实中，选民的选择大大受限。选举委员会往往扮演着守门人的重要角色（下面讨论的县级竞选就是一个例证），而大部分提名来自党委提名。

划分选区和控制选举的程序非常复杂而且不透明。这些特征额外增加了人们对选民偏好与选举结果之间关联度的担忧。

在中国选区的划分依据非常复杂，农村或城市户口、工作单位、其他的居住条件等等都成为划分选区的基本依据。各地区也可以选出一名、两名或三名代表。中国的选举规则包括几十种划分选区的标准。

观察员和批评家们还担忧投票和计票程序。选民可以在固定的或流动的投票站进行投票，而离乡选民则可通过指定的代理处进行投票。匿名投票并未得到严格遵守，尽管它是选举法的基本准则。计票经常在缺乏有效监督和独立审查的情况下进行。计票之后，选举委员会往往只宣布获胜候选人的姓名，而并不公开选票总数和投票率。

这种低水平的选举透明度以及中共和选举委员会对选举的高度控制表明，即便是在基层政治中，中国的民主改革仍然极为有限，尽管地方人大的直选得到普遍推行。要想对中国选举改革的现状及中国选举对中国民主改革的意义进行充分评估，我们需要对地方人大的直选，省人大、全国人大的间接选举和其他政府官员的选拔进行更系统的学术和经验研究。

二、独立候选人：只剩半杯水还是只有半杯水？

最近地方人大选举中的独立候选人的努力，是一个充满希望但非常混乱的变数。虽然这些候选人经常面临巨大的困难和难以逾越的障碍，而且他们的努力也很少为媒体所关注，但2006―2007年的地方人大选举以及之前选举所奠定的基础都会是带来突破的重要里程碑。

第一次根据当时刚刚生效的地方人大选举法所开展的地方人大选举带来了独立候选人数量的意外激增，特别是在大学选区，以及极少数的工厂选区中。在1980年的选举中，这些候选人当中最突出的人物受到了一些想法――当时这些想法在由民主墙（Democracy Wall）引发的追求民主的运动中不断传播――的启发并认同这些想法。如果候选人提名和竞选活动所遵循的规则未经检验且相对自由，而且一些特定的程序性规则――这些规则使得几轮决选中获胜者得到50%选票成为可能――得到遵循，那么持非正统立场的候选人会取得显著进展。(此处删除一段；具体内容来自注释[3]。)

近期比较早的突破发生在1998年，这一年，姚立法（他曾在1987、1990和1993年的选举中因受到地方政府的反对而竞选失败）成为第一个被选为市一级人大的独立候选人，他赢得了湖北潜江市的代表席位。他的胜利及其对地方人民权利的维护、对政府政策的质疑和对民主议程（它违背了既定的党的政策）的倡导，得到了全省内外及其他地区很多民众的关注。在2003年举行的地方人大选举中，独立候选人的数量急剧增加。在深圳市、北京市以及湖北的城市地区，有近100名独立候选人参与竞选。而大多数这些人都输给了党委提名的竞争者，只有少数独立候选人竞选成功。

1998年姚立法的成功竞选和2003年独立候选人数量的剧增，以及竞选获胜的独立候选人数量略有增加，这些情况导致一些拥护者和学者产生了很高的期望，他们预期2006年的选举将会带来更大的变化，而中央政府高姿态的、对地方人大选举正在进行的民主改革的支持又为他们的期望提供了支持。虽然我们无法利用现有的数据做出精确的统计，但2006年人大代表换届选举中独立候选人的数量显著增加，数以万计的独立候选人在全国各地的农村和城市，无论是北京市区的市民，还是山西和重庆乡村的农民，都积极参与竞选。

然而我们不可忘记的是独立候选人没有得到很多席位。地方官员通过各种手段使得独立候选人的获选前景变得黯淡。官员利用自己无限大的自由裁量权操纵选区的划分――划分方式对非拟定的候选人不利。他们还通过使独立候选人的注册无效或恐吓他们和他们的提名者和支持者，以阻止这些人参与投票。全国人大和中宣部采取措施，禁止媒体报道地方选举，并且不准持中立立场的专业的观察员监督选举。许多官方声明谴责独立候选人浪潮，指责法轮功和其他企图利用地方选举篡夺党的权力的“敌对势力”。在某些情况下，政府对代理投票站和流动票箱的控制激起人们对暗箱操纵和欺诈的指控。最终，只有极少数的独立候选人在2006年选举中获胜。

一些案例说明了新生民主的潜力，以及这一时期的选举持续存在的严重局限。湖北农民吕邦列的政治诉求，最初源自遭受旱灾陷入贫困的农民仍要遭受当地政府的税负盘剥。他提出村委会选举和乡村治理应当采取更加民主的方式（包括法律和官方政策中那些曾经承诺过，但往往没有落实的内容），应该普及关于合法权益的知识，以及地方财政的透明化――据说在地方政府唆使下这些观点严重受挫。[4]

吕是在2003年选举中获胜的少数独立候选人之一，他当选为枝江市人大代表。在他任职期间，吕在广东省太石村居民通过请愿和不断升级的抗议活动试图扳倒一名被他们抱怨为腐败分子的村长的政治行动中中外闻名。一名和吕一同前往太石村的英国记者报道说，吕被一群似乎是受到当地政府唆使的暴徒毒打了，这一事件在国内外得到了广泛报道，而且英国《卫报》和中国官方媒体还就此事展开了激烈的争论，中方报道反驳说，暴力行为被严重夸大了，而且冲突是由吕和该记者进入该地区的非法企图所引起的。[5]

在竞选过程中――直到2006年选举，吕还计划向其选民普及关于新兴的更为贫穷的农业国家在农村事务上的政策的知识。枝江地方政府似乎下定决心要阻止吕的连任。吕设法为其竞选连任筹集了大约7000元人民币，考虑到他的微薄收入，这笔钱（略多于1000美元）还是相当可观的。但是，据说当地政府花了近150万人民币来阻挠他的竞选。

此外，当地政府还诱惑选民，例如，向选民承诺：只要他们不投票给吕，他们就可以获得医疗保健，公共工程会得到改善，并且他们还会得到其他补贴。对于以下情况，媒体也进行了广泛报道：警察和其他官员、准官员恐吓选民，威胁、殴打和拘留候选人，想方设法阻止吕和选民进行接触。毫不奇怪，吕失去了竞选连任的机会。

在2006年的选举中，姚立法――2003年遭遇一场他及其支持者称为不公平的选举，遭到政府的坚决反对，他失去了竞选连任的资格（而且，他已经成为民主改革的一名重要拥护者，并公开支持太石村村民）――再次竞选并再次落选。在2006年的竞选中，姚立法以及其协助者和追随者面临着：警察局的经常性骚扰和短期拘留，地方官员放出的姚的家乡选区必须由一名妇女作为代表的卑鄙谣言，政府对候选人及其支持者合法竞选活动的取缔。姚也历尽了2006年出版的讲述姚作为人大独立候选人经历的著作在出版后不久即遭封禁。[6]

另一个值得注意的候选人是江山，作为信息技术专家的江山于1997年搬到深圳，在2003年购买了一栋公寓之后，江开始关注产权问题。他意识到，在这个迅速变化、流动性大的中国经济特区城市，居民的权利常常受到房地产开发公司的侵害。

2003年左右开始，与江处在同一选区的深圳居民尝试通过一些方法来维护和恢复自己的财产权利，其中包括：组织成一个居民团、对政府提起控诉、聘请律师提起行政诉讼以及求助于媒体。这些做法统统失败（其中有些是由江协助领导的）。经历了这些挫折之后，江决定作为一名独立候选人在参选深圳市人大代表选举。江认为，至少在原则上，人大有权解决居民的问题：根据中华人民共和国宪法以及对人大组织法的一系列形式上有效的修正案，各级人大地位高于政府和法院――那些没有向居民提供其所寻求的补偿方案的国家机关――且有权对它们进行监督。

江试图通过动员当地居民――写信、发送短信、散发卡片以及悬挂横幅――来开始他的竞选。他的做法遭到了地方政府的强大阻力。他的横幅在半小时内就被扯了下来。当地选区分界线的划分使得江与深圳市运输公司――有着4000名员工的国有企业，这些员工已在选区内注册并被迫投票支持他们的老板――的经理互相竞争。江最初在登记投票时甚至遭到断然拒绝。他们声称缺乏投票资格及其他各种理由是江不能竞选候选人的原因。当江上诉当地法院后，选举委员会才承认江有资格参选。在选举当天，江的名字没有出现在选票上，所以他竞选成功与否只能取决于他最终获得的补名选票（即投票人另提名候选人的选票，票数远少于他竞选成功所需的数量）的数量。

这些案例说明，地方当权者可以通过很多方法阻碍独立候选人，破坏选举法关于正式民主的承诺，以及保持中国特色选举制度的基本特征。

三、选举法改革的轨迹

在中国，支配地方人大选举的法律规则已被多次改变，有些改变会增加独立候选人所面临的挑战。法律规则向更民主方向的改革已经是并仍然是民主变革的一个必要但不充分的条件。中华人民共和国第一部选举法于1954年确立。1979年7月，指导人民代表大会选举的法律被新的法律――改革年代最先出台的七部基本法律之一――所代替，与此同时，一部界定国家以下各级人大的权力的组织法也出台了。这部选举法经历了五轮修订，有些修订是与人民代表大会组织法的改革配套进行的，最近一次的修正案是在2010年3月的全国人民代表大会上得到通过的。

1980年的选举空前开放和激烈，很多独立候选人都竞选成功了，这直接促成了1982年的第一次修正案。这些修订将第二轮决胜选举中获胜所需的得票率降低为33%，减少了分次投票选举（multiple-round election），并带来了独立候选人之间扩大的竞选――这种情况可能在下面这种体制下发生：在一场参选人数至少占总人数的50%的选举中，要求获胜者拥有至少50%的得票率。这些变化还指定选举委员会向选民简单介绍候选人的情况，并授权提名小组在小组会议上向选民介绍候选人的情况――1980年，根据一项关于允许使用未指定的“各种方法来宣传”候选人的规定，候选人在很大程度上都是依靠自己在公开而喧闹的集会上行使这些职能。

1986年，对选举法的第二轮修订包括：要求对候选人进行初始提名的群体所包含的人数更多，减少了所要求的候选人的最小数目（从待选出的代表人数的3 / 2减到4 / 3），并且，为了赋予选举委员会决定权而剔除了“在大多数选民意见的基础上”运行的初选环节。这一变化有助于减少候选人的数量（尤其是非拟定候选人的数量）――在1982年修订的法律背景下，人数一直保持很多。

1995年，第三轮修订通过了用于确定各级人大代表人数的更为详细的规则，并且对指导地方各级人大第二轮选举的规则作出了适度调整。在1986年和1995年选举法得到修订的同时，对人民代表大会组织法的两轮广泛的修订阐发了并可以说扩大了这些组织监督政府官员和法院、开展聚焦于问题的调查以及制定符合当地条件的法律的权力。