张千帆：集权或分权？地方自治的成本利益分析

内容提要：本文论述了单一制、联邦制和地方自治之间的法律关系，并比较了地方自治的社会价值与成本。经过比较与权衡，本文认为地方自治的价值远大于成本，而地方自治的弊端也并非不可能通过制度调整加以克服。

关键词：地方自治联邦制单一制中央与地方关系

一、引言―――单一制、联邦制与地方自治

在历史上，联邦制确实是地方自治传统的自然产物，而单一制则一般对应着中央集权的政治传统。但由此产生了一个理论误区，即联邦制和单一制代表了两种截然不同的权力结构安排：联邦制必然倾向于地方分权，单一制则必然倾向于中央集权。无论在理论还是实践上，两者之间肯定是有区别的，但是“联邦制”和“单一制”是两个范围很宽泛的范畴，两者之间存在着很大程度的重迭。正如不少联邦国家倾向中央集权一样，单一制中也有实行地方自治的国家，譬如中国的单一制就绝无仅有地包容了港澳特别行政区的高度自治。因此，有意义的讨论范畴不是单一制或联邦制，而是中央集权和地方自治。联邦制至多只是代表了相对来说更注重地方自治的一类，而单一制则代表了相对更为集权的另一类，但是问题的实质显然不是联邦制或单一制这块“金字招牌”就能完全揭示的。

本文结合联邦制经验，探讨地方自治的价值。由于以往大多数讨论都是发生在美国联邦制背景之下，因而论者往往混淆了联邦制和地方自治的区别。许多支持或反对联邦制的论点，实际上只是针对地方自治而已。例如有人认为，联邦制和单一制各有优劣：对于市场统一、财富再分配和防止底线竞争来说，单一制似乎比联邦制更优越，但是联邦制的分权体系能使规制更适合地方偏好或特色[1]。然而，论者其实是在比较中央集权和地方分权两种不同安排，而联邦制只是被用来指代一种权力分散的地方自治制度。因此，与其纠缠于过分简单化和形式化的联邦制―单一制概念范式，不如将学术讨论的重心转移到更为实在的集权与分权问题。

以下，本文讨论地方自治的利弊以及实现地方自治的条件。经过比较与权衡，笔者认为地方自治的社会价值远大于成本，而地方自治的弊端也并非不可能通过制度调整加以克服。

二、地方自治的价值

1.表达地方偏好

显而易见的是，地方自治的必要性首先体现在地方的特殊需要和偏好。人的利益是多元的，不可能通过一个“一刀切”的统一法令全部体现出来，而地方人民和政府显然更了解当地的利益，因而在地方民主自治过程中产生的政策必然更符合地方需要。由于“物以类聚”的效应，不同的地方可能集中了不同立场或利益偏好的人群，因而地方自治允许他们通过地方民主过程来充分表达并实现自己的利益诉求。虽然经济一体化产生了强大的同质化(homogenizing)力量，各地仍然是提供不同生活模式的温床。某些地方更注重经济发展，某些地方则更注重环境保护，教育、福利和医疗开支也确实是因地而异的。尤其是对于一个多民族文化来说，表达多元社会价值的机会更是不可或缺的[2]。因此，虽然有的学者因为经济一体化而认为联邦制已经没有存在必要，并将最终过渡到单一制[3]，但是这种论点似乎过分夸大了客观条件一体化的力量。即便各地的经济发展等客观条件可能相当类似，但是地方选民还是可以在主观上选择不同的生活方式[4]。

美国在建国时期没有深入讨论联邦制的这一优点，但那只不过是因为选择它是如此自然而没有争议。事实上，不仅联邦党人认同地方自治，被贴上“反联邦党”标签的人对地方自治更有热情。他们出版了《反联邦党文集》，其中最有影响的“联邦农民”排除了纯粹的联邦制和单一制，认为“部分统一”(partial consolidation)是“保证人民自由和幸福”的惟一体制，因为中央政府的一般立法无法将平等利益扩展到联邦的所有部分，因而不同的法律、习俗和意见将存在于不同的州。“联邦农民”认为制宪者的目的是维护分散的决策体系，而这种体系的第一大优点就是有助于反映生活在国家不同部分的个人所具有的利益和偏好，因为更小的政府单元更能促进当地人民的普遍利益[5]。

无论是在种族还是在宗教方面，美国确实一直都是一个多元社会，而这种多元化具有显著的地区特征。在种族和宗教分布、文化和民风、政治结构和政党归属、财富、公共服务、城市化和经济发展程度等方面，各州都有自己的特点。以医疗为例，无论医疗技术、产品营销还是法律标准都是全国化的，但即使如此，各州医疗服务的提供者仍然以完全不同的价格提供不同服务，而且即使医疗资源、保险和其它因素维持一致，地区差异仍然相当显著。例如相邻的内华达州和犹他州在收入、教育、都市化程度乃至气候和资源都大同小异，但是医疗水平却大相径庭。犹他人几乎是全美国最健康的居民，内华达则恰好相反[6]。造成这一巨大差异的主要因素是生活方式，包括烟草和酒的消费量，以及和宗教信仰联系在一起的婚姻状况和居住稳定性等。这些差别显著影响了各州的项目、税收和开支方式，而放权主义者认为这些差异是可取的并应该受到保护。虽然平等主义者要求消弭这些地区差异，通过国家实现更高程度的统一，但是美国在可见的将来不可能消除反差如此明显的地区多元特征。

在目前阶段，中国的经济、交通和通讯都还在发展过程中，各地物质条件和文化差异仍然相当大，尤其是城乡差别十分显著，因而中央不可能对全国各地实施“一刀切”的统一政策。在这个意义上，地方自治对于发展中国家甚至比发达国家更为重要。在地方利益高度分化的情况下，中央集权的全面控制将产生低效率，因为根据经济学的基本原理，中央政府从来不可能拥有足够的信息，将政策合理运用于地方的具体情况;相比之下，下级政府对当地居民的偏好和需求具有更多信息，因而能更合理地制定具有地方影响的政策[7]。除非是诸如国防这类真正全国性的公共物品，全国“一刀切”的政策是不可能最优的[8]。即便只是出于经济效率的考虑，提供公共物品的权力也应被分配给层次尽可能低的政府[9]。

2.促进制度竞争

上述优点是的前提是居民可以自由迁徙，选择最符合他们偏好排序的居住场所;否则，如果不同偏好的人群混杂在一起，分散决策也未必能满足大多数人的利益。例如吸烟自由的主张者和禁烟的主张者在各地混杂在一起，很可能还是产生让所有人都不那么满意的统一政策;只有在吸烟者在某些地方用手投票失败后，选择“用脚投票”来到多数人容忍吸烟的地方，公共政策才会出现多元化。通过政治权力分散化，地方自治允许公民自由选择自己理想中的住所，而中央集权所达成的妥协则很可能会让每个人都不满意：某些人抱怨税收过重，其他人则谴责公共服务太少。

地方自治将“用手投票”的参与权和“用脚投票”的离开权结合起来，促进了各地通过政策吸引人才和资金的竞争，从而在全国范围内形成了一个政治市场，而各地政策竞争的结果是产生并传播更好的政策。例如美国怀俄明州地处偏僻，各方面条件并不好，但是该州通过首先允许妇女投票，将她们及其家庭通过“用脚投票”迁徙到怀州来。各地之间的政策竞争迫使地方官员考虑政策的经济和政治后果，并对不同偏好的公民产生最优的政策组合，从而有助于控制和规范政治权力的行使并保证政府行为符合公民利益。同时，政策竞争也有助于产生能适当反映政府提供公共物品和服务的相对效率的权力分配，使提供物品和服务的生产、分配和其它成本最小化[10]。政治学家温加斯特教授等学者进一步认为地方自治更有利于维护良性的市场竞争，因为政府寻租行为在地方项目中可以得到更多限制;如果对地方自治附加一些条件[11]，那么一个理想的分散联邦制将是“市场维护型”的，地方竞争和企业离开的权利有助于形成一个分散的经济市场[12]。一个例子是美国家庭经常根据学区选择社区，而质量高的学区将提升当地不动产的价格，因而地方之间的竞争有助于产生更优质的教育。由于企业需要受过良好教育的雇员，因而也经常选择教育质量高的地区作为厂址，并促进当地教育质量的提高。Xerox公司的一位总裁曾说过：“和增加投资、规模经济和资源配置相比，教育是促进生产力增长的最大因素。”[13]这样，地方政府不仅需要通过税收优惠吸引企业，而且也有动力将当地的基础教育办好。

当然，有些政策一时难以判断优劣，因而必须经过时间和实践的检验。由于中央统一试验的风险很大，地方自治为政策试验提供了理想的“实验室”。正如美国最高法院大法官奥布兰代斯指出：“联邦体制的幸运巧合是，……有胆识的州可以作为一个实验室，尝试崭新的社会和经济试验，而不对国家其它部分构成任何风险。”[14]在1982年的判例中[15]，奥康娜大法官的反对意见进一步指出：“五十州是发展新的社会、经济和政治理念的实验室，州的创新绝不是司法神话。1890年，在怀俄明成为州的时候，它是惟一允许妇女投票的州，而这一新理念在30年内都没有在联邦开花结果。威斯康星开创了失业保险制度，麻赛诸塞则启动了妇女和童工的最低工资法。”由此可见，无论是失业救济、无过失赔偿还是反歧视法律，美国各州都是联邦政策的试验场所。事实上，根据管理理论，自治意味着创新和多元，中央控制则意味着千篇一律和死气沉沉[16]。

即使在单一制中国，制度竞争和地方试验也是十分普遍的现象[17]。事实上，从家庭联产承包制到乡镇长直选，近30年的中国改革历程就是一场地地道道的地方试验;某些试验纯粹是地方创新，某些试验则是中央有计划、有组织安排的结果。成功的地方改革受到中央的承认，并迅速在全国推广，农村家庭承包制就是一个最典型的例子。中央的经济权力下放之后，各地政府为了争取税源并创造就业机会，纷纷通过优惠的税收政策来吸引企业。当然，这些试验和竞争也产生了不少需要反思的问题，譬如有些地方片面追求GDP增长，却忽视了工业发展对生存环境的破坏。但是无论如何，政策市场和地方试验的存在是不可否认的，而且如果可以健全地方民主政治过程，那么政策竞争所造成的某些不良后果是完全可以得到控制的。

3.培养民主精神

地方自治还有助于培养公民自愿守法和民主参与的精神，因为地方政府离选民最近，看得见、摸得着，不像中央政府那样高高在上[18]。同时，和中央政府相比，地方政府机构规模更小，也更便于选民控制。因此，地方自治比中央集权更容易展开，且选民的政治和社会成本更小，即使在选票箱前失败也更容易一走了之[19]。另外，地方自治也是培养全国政治家的温床。在美国，几乎所有的联邦政治人物都有丰富的地方治理经验。这对于少数民族尤其如此，因为和全国政治过程相比，地方政治过程更为多元化，而且也更容易催生并吸纳新生力量。在上升到联邦层次之前，美国几乎所有少数族群都是先在州和地方层次上获得政治经验[20]。

4.淡化民族矛盾

虽然不成功的地方自治可能加剧地方或民族矛盾甚至导致分裂，但成功的地方自治的确可以有效排解地方和民族纠纷，因为地方自治为不同群体提供了自己的活动空间。正如美国当年的反联邦党人指出，中央集权下的集中决策将助长各地为了控制或影响中央而争权夺利、以邻为壑[21];如果不同地区由根本对立的派别掌控下，单一制将导致这些派别为了争夺中央权力而不惜一切地相互倾辄。地方自治则有助于消解不必要的地方矛盾，因为权力下放到地方之后，不同族群或宗教团体不再会为了深刻的政策歧见而争得你死我活[22]。对于一个多民族国家，地方自治对于防止不同地理文化的冲突并保护少数民族显得尤其重要。可以想象，一个少数民族可能在全国政治中永远是输家，但是在当地却很可能是赢家;如果享有充分的自主权，少数民族占多数的地方可能因此而得到满足。至少，地方自治可以为逐步弥合地方差异争取时间;地方之间的相互影响和经济往来将给不同派别施加压力，在不改变派别认同的前提下逐步修改它们的原教旨主义[23]。

当然，如果少数族群在地方上仍然属于少数，那么地方自治未必能保护少数族群的权利。在美国历史上，州权理论反而发挥了压迫黑人的作用。目前22个州规定英语作为官方语言，从而使西班牙裔处于不利地位。因此，莱克教授指出：“联邦主义被想象为少数族群的保护机制，实际上却成为纵容压迫的工具。”[24]这似乎说明只有在少数民族像中国的民族自治地方那样形成某种聚集效应的情况下，地方自治才能对保护少数民族发挥积极作用。

不论如何，控制族群矛盾、维持社会稳定成为不少国家选择联邦制的重要原因[25]。例如印度、比利时和瑞士联邦制都是主要为了保护族群、宗教或语言差异而建立的。