朱孔武：地方参与中央决策的法治建构――以整顿地方政府驻京办为例

内容提要：地方政府驻京办事处构成了中央与地方关系中纵横交错的权力关系网络的极其关键性的结点，成为地方参与中央决策，尤其是影响中央转移支付决策的有效途径之一，亦成为中央与地方关系非法治化的表征。机构体制改革的目标之一是理顺中央与地方的关系，进行地方参与中央决策的制度建构，以地方制度和民主监督的新安排来取代中央的管理职能，即实现中央与地方关系的法治化。整顿规范“驻京办现象”势必推动中央与地方关系的法治化进程。

关键词：中央与地方关系;转移支付;地方参与中央决策

我国是单一制国家，中央与地方权力的划分，宪法规范仅作了原则上的规定，中央和地方关系并没有完全理顺，中央对地方的监督不力，同时地方参与亦不足。随着市场经济的推行，中央逐步向地方下放权力，改变了传统的利益格局，也改变了自上而下的互动交流机制，地方利益问题日益受到关注，地方参与中央决策的问题日益突出。由于相关法律规范和制度的欠缺，地方政府驻京办事处①实际上构成了中央与地方关系中纵横交错的权力关系网络的极其关键性的结点，成为地方参与中央决策的有效途径之一，然而驻京办现象已成为中央与地方关系非法治化的表征之一。

一、地方政府驻京办职能转换的历史逻辑

地方政府驻京办在编制、经费列支方面，行政编制与事业编制并存，其职能上与其它政府职能部门大同小异，然而其法律属性并不明确，机构设置、法律地位没有统一的法源基础。地方政府驻京办机构职能的转换是由许多隐藏的动因交织而成的，而这些因素反映了整体经济社会的变迁，经历了不同发展阶段，其在中央与地方之间的融通功能是逐渐发展的。②随着改革开放30年来中央与地方权力格局的转换，尤其是中央与地方财政关系的变化，地方政府驻京办在地方政府影响中央决策中的作用受到瞩目。

(一)地方政府驻京办职能转换阶段

1988年5月国务院机关事务管理局与国务院办公厅共同草拟的《关于加强驻京办事机构审批和管理工作的批复》以及北京市经济委员会制定的“关于外地政府(企业)驻京办事机构的若干规定”③对办事处和联络处的设立范围、性质及程序进行规范。省一级政府和计划单列城市在京设立的办事机构，由国务院办公厅批准，称谓“驻京办事处”。其它国务院确定的较大城市，在京设立办事机构，报经北京市人民政府批准，称谓“联络处”。办事机构受驻在地人民政府的管理，但主要是接受派出地政府的领导，在行政上直接隶属于派出地政府，其领导干部和主要工作人员由派出地政府选派。在业务上，各驻京办事机构通常由派出地政府的办公厅(室)、经济技术协作办公室或秘书长直接领导。因此，驻京办事机构可说是地方设于中央的窗口，也成了地方参与中央决策的重要管道。根据国务院机关事务管理局驻京办事处管理司2005年提供的数据显示，各省、直辖市、自治区、经济特区以及中央级的大企业等在京共设办事处54家，还有520家市级驻京办，5000余家县级驻京办。④地方政府驻京办的发展大体历经了下面几个阶段：

第一，初创阶段(1957-1966年)。第一家设立驻京办事处的是内蒙古自治区驻北京办事处，成立于1949年3月，其它大多数省、自治区、直辖市的驻京办事处成于1958年至1959年间，当时共有28个省一级的驻京机构。建国之初，为了改善国民经济环境，仿效苏联的计划经济体制，推行第一个五年计划以重建经济秩序。在完成第一个五年计划后，又紧接着在苏联的援助下继续推展156个项目的重点工程建设，由于各地区所执行计划的衔接、物资的调控等许多工作需要及时向中央、国务院等有关部门汇报、进行各地工作的协调，对于计划缺口，还需相关的省市间相互的支持。为了加强地方与中央有关部门的工作联系与协作，1958年6月国务院成立各省市自治区驻京联合办事处来统辖管理。

第二，整肃撤销阶段(1966-1978年)。驻京办的任务是和中央各部门保持联系，互通情况、采购物资和催运调拨材料。从1960年开始，非生产性建设都已停止，一切工业产品和国家调拨材料的分配都完全按照计划办事，不能随便采购，各省、市、自治区驻京办事处的任务就不多了。1962年4月25日《国务院批转国务院机关事务管理局关于各省、市、自治区驻京办事处撤销和保留意见》，各省、市、自治区驻京办事处(不包括西藏)，除新疆和内蒙的继续保留以外，其它各地的陆续撤销。文革开始后，驻京办事机构遭受波及。有人指各地驻京办事机构为“搞特务活动”、“到中央、国家机关到处收集情报和刺探消息”、“是省、区、市党委和政府的情报机关”。[1]1966年12月27日国务院向各省、市、自治区人民委员会发出电报，决定撤销各省、市、自治区人委驻京办事处，将原各办事处的工作人员全数撤回本省区。当时除了西藏办事处由中央另行处理外，其余27个办事处全部撤销。

第三，恢复重建阶段(1978-1986年)。十一届三中全会开启改革开放进程，将建设重心放在经济上，全国各省、自治区、直辖市与中央、国务院各机构的互动也日益增强。1978年11月8日国务院同意恢复各省市驻京办事机构，并且按照过去的做法由国务院机关事务管理局成立联合办事处，负责各办事处党的工作和行政协调工作。在这个时期，各地驻京办在北京筹建自己所属办事处与宾馆、招待所为其最主要的特征之一。1985年3月成立中共驻京联合办事处的党委来强化党的领导体制。⑤

第四，发展阶段(1986-2006年)。这一时期，驻京办的功能从接待服务发展到为派出地提供经济服务为主。驻京办事机构不再是单纯的接待服务机构，逐步确立了以政务联络、经济协作，信息传递、接待服务等“双向服务”方针，发挥桥梁纽带和“地区窗口”作用。因此改革开放后驻京办事机构除了原有的接待功能外，成了集政务联络、信息沟通、经贸协作等职能为一体的地方派出机构。

第五，规范阶段(2006年至今)。2005年8月，新华社记者李松写了一篇关于驻京办事处的内参报道，将这个神秘机构的内幕逐一曝光。[2]国家审计署审计长李金华曾公开表示：“有的驻京办，目的就是‘跑部钱进’。跑是足字旁，还有一个‘包’，要带包去跑。这么一跑，很多问题随之产生。”有媒体为此给驻京办取了一个“蛀京办”的谐音名字。2006年2月27日，国务院机关事务管理局召开廉政工作会议，各省驻京办负责人全部到会。会议决定，由中纪委负责调研驻京办，将由国管局具体酝酿拿出驻京办的改革方案，方案首先涉及52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办事处的整顿与改革。[3]2008年3月初，某媒体引述国务院有关部门一位负责人的话说，“中央政府对驻京办历时一年多的调研已经结束，驻京办改革方案的最终出台还没有时间表。”中纪委专题调研小组的调研结果与李松的内参文章反映的情况有较大的出入。有关部门的工作重点，将转为对这些机构的“规范管理”。[4]

(二)转移支付制度与地方政府驻京办的角色异化

驻京办从工作任务上看，它是地方政府派出的一级职能办事机关，它所履行的职责、执行的任务、内部管理、人员结构基本上都是为了地方政府于驻在地进行联络、沟通、宣传、信息反馈和接待服务工作。在中央与地方信息互动方面，与其它信息渠道相比，驻京办有着更多的优势，因而逐渐受到重视。在中央对地方简政放权的变迁的过程中，驻京办的职能转变也向日益突显地方利益倾斜，成了地方政府在首都的代理人。其主要目标是“游说”，以获得中央政府对地方治理政绩的评价达到最高和从中央政府最大限度地获得财政资金划拨。而各地政府驻北京办事机构的数目和规模在上世纪90年代不断膨胀的原因则与现在的财税体制有关，也与在专项支付中的转移支付方式的缺陷有很大关联。

改革开放之初，中央采取“放权让利”来争取地方政府支持的策略，对经济改革的成功起到了非常重要的作用，实现了经济增长的飞跃。甚至有人认为，改革以前就已存在的以区域“块块”为原则的“M型”多层次、多地区层级制组织结构，虽然存在重复建设、市场分割和地方保护主义，但其对协调其运转的通讯和信息处理的要求比较低，更适应中国国情，并能够更好地调动基层单位积极性，降低地区实验成本，允许更多的制度实验，将外部冲击局部化，这些特点，都有利于中国的经济改革取得巨大成就。[5]经过以分权化为主流的改革，国家能力被削弱，国家具备了一定的财政联邦制特点。从政府间财政关系上看，据《中国统计年鉴》的数据，在财政总收入里，中央所占的比率于1991年降为29.8%，到1993年居然只剩22%;而各地政府的预算外资金收入的规模不仅可以匹敌甚至超过正规的预算收入额，1992年高达110.7%。鉴于放权逼近底线的现实危险，国家不得不及时调整策略，以增加中央财政收入为目的，自1994年起正式推行分税制。

分税制极大地改变了中央与地方关系，尤其是财政关系，“跑部钱进”现象只是其中的一个缩影。经过中央和地方的分税制改革，在实施分税制后的当年，中央的财政收入比上一年增加200%，占全国财政收入的比重在实施的当年即上升到55.7%，此后始终保持在50%左右，但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。此后，1995年到2004年中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，但财政支出平均只占国家财政总支出的30%。为了解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题，中央对地方进行专项拨款和一般补助均衡拨款，中央政府对地方政府财政转移支付制度得以形成。在1999年，对中央与地方的税收和财政分工做了调整后，中央对地方转移支付的财政投入逐年增加：2000年投入800亿，2001年多于1000亿，2002年的投入已经大于4025个亿，约占当年国民收入的33%，而2003年又计划在此基础上新增140个亿。

然而，对于财政转移支付资金的管理，却没有一套比较完善的制度安排，缺乏规范中央转移支付的法律法规。我国1994年《预算法》对于转移支付的问题没有涉及，2006年《人民代表大会常务委员会监督法》仅涉及转移支付的监督问题，规定财政转移支付情况应向人大常委会报告。主要的规范性文件是财政部1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》，行政色彩非常浓厚，缺乏科学确定转移支付的规定、办法，支付的自由性和随意性很大。由于缺乏一套透明化的转移支付分配公式，造成不确定性，也使得各地方政府伺机争取转移支付款以弥补地方财政的短绌。正是在这样的背景下，作为改变资源分配机制后的意料之外、情理之中的一大“副产品”，各地政府驻北京办事机构的数目和规模在上世纪90年代不断膨胀。随着税收集中化，地方(尤其是经济发展中的内陆省份)对中央的依赖度明显上升，此前常见的中央出面游说施压，让富裕省份临时出钱支持自己的异常事态终于成为历史。随之而来的是各地官员“跑步(部)前(钱)进”，竞相到首都来争取中央财政拨款的更大份额。[6]

二、地方参与中央决策的法理分析

联邦体制与单一国家体制的中央与地方权力关系虽有不同，然而，两者都共同面临“地方分权”的新趋势，传统的中央与地方权力关系逐渐改变。中央政府制定的政策需要地方政府因地制宜地细化和具体执行，因此地方政府实际上是部分地参与了中央政府的政策制定，分享了中央政府的权力。地方政府驻京办现象说明了，制度化参与途径的缺失必然导致非制度化的参与。

(一)地方参与中央决策的宪法基础

第一，地方参与中央决策是我国地方制度良好运作的重要因素。我国宪法没有明确规定在一般行政区域实行地方自治，宪法学界一般只承认民族区域自治和特别行政区的高度自治，并没有承认一般行政区域的地方自治性质。然而，我国在省、市、县和乡等地方均设有通过地方选举产生的人民代表大会及其常委会作为地方权力机关，地方行政机关领导人员由其选举产生，向其负责，地方根据宪法享有广泛的管理地方事务的权力，这些都体现了地方自治的色彩。许崇德教授指出，“我国的地方制度的实质是一种地方自治制度，不过我们在习惯上没有这样去称呼它，按照我们的理论，统称之为民主集中制。”[7]从地方自治的角度来看，我国地方行政机关具有双重的角色：就其管理的全国性事务而言，是中央行政机关的下属机关，向中央负责，受中央领导;就其所管理的地方性事务而言，是地方人民代表大会的执行机关，对同级人民代表大会及其常委会负责并报告工作，受其监督。在承认民主集中制与地方自治的一致性的基础上，