尹学朋：发展党内民主制度与提高党的执政能力建设

摘要：在新的历史条件下,党内民主建设是提升党的执政能力的关键,完善与创新党内民主制度是加强党的执政能力的固本之策；但在实践中, 党内民主与党的执政能力建设存在不适应的地方,必须通过发展党内民主以提高党的执政能力，通过提高党的执政能力建设营造党内民主氛围、完善党内民主制度和机制,以党内民主带动人民民主。因此，发展民主,既要盘活存量,又要扩大增量。

关键词：党内民主；人民民主；执政能力；制度创新

党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央，继承和发展了毛泽东、邓小平和江泽民关于党内民主建设的思想，根据新形势新任务对党的建设提出的新要求，把推进党内民主建设作为保持和发展党的先进性的一项根本性建设，以改革的精神发展党内民主，创造性地提出了包括发展党内民主在内的党的建设必须以提高党的执政能力为核心的新思想、新观点。党的十六届五中全会强调指出，发展党内民主是全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，加强党的执政能力建设和先进性建设的战略举措。只有这样，才能实现中国特色的社会主义民主政治,才能推动社会的全面进步和人的全面发展。

一、盘活存量资源：党内民主制度创新路径的全面启动

党内民主制度创新作为执政党变革的重要内容和手段，自“科学发展观”重要思想的提出，不仅直接与实践党的十六大报告有关党内民主创新制度互为相长，而且为“科学发展观”写进党的十七大报告中提供了合理依据。总体来说，从党的十六大报告关于“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”的提出，在逐步深入贯彻落实科学发展观以来，党内民主制度创新的发展路径，除了一方面沿循上个世纪90年以来的逻辑发展轨迹，另一方面已经开始了明显互动和走向制度化，具体在党内民主选举制度、决策制度、监督制度和党员民主权利保障制度四个方面体现：

（一）党内民主选举制度方面

选举制度是党内民主制度中的一项核心制度，党的干部任用制度是党选拔优秀分子进入党的领导岗位的制度保证。党的干部人事制度的民主化是党内民主的重要体现。

十六大以来，党在选拔和任用干部的民主性方面提高显著，包括民主推荐、民主评议、差额考察、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、等多种选拔干部的形式得到进一步发展。在党的地方、基层组织和社会互动过程中所生成与创新的一些经验开始得到中央认同，或是进行推广，或是被写进当的正式文件成为党内民主制度中一部分。如十六届四中全会《决定》提出：“完善党内选举制度, 改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。”特别是最近中共中央印发的《关于党的十七大代表选举工作的通知》要求“各选举单位要按照不少于 15%的差额比例, 召开党代表大会或党代表会议选举产生出席党的十七大的代表”。[①]这些规定为完善党内选举制度指明了方向, 更加细化和规范了党内民主选举的具体操作。在“两票制”的基础上，2002 年，四川、湖北、重庆等省份对乡镇党委书记进行“两推一选”和“公推直选”的试点。2003年，四川、江苏等省份在县( 市) 长候选人推荐人选的产生方式上开始了推行“两推一述”和“公推公选”的试点, 将竞争性选举提升到县级层面。“截止 2005 年10 月，全国已经有 200 个乡镇进行了公推直选的试点，2006 年公推直选的范围将进一步扩大。”[②]党的十七大把改革党内选举制度作为党内民主建设的重要内容进一步加以强调，要求从改进候选人提名制度和选举方式等方面予以推进，反映了广大党员的愿望和时代进步的要求，指明了今后一个时期深化党内选举制度改革的方向。

（二）党内民主决策制度方面

党内民主决策是党内民主的重要指标，决策的民主与否，直接关系到党内民主的建设程度。十六大以来，党内民主决策上取得重大的进展，党代会常任制是突出表现。近年来，全国各地广泛开展了市、县党代会常任制的试点工作。各试点单位在实践中创造了一系列新的方式，实行了一系列新的做法。

党的十六大报告提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”之后，党代会“常任制”试点在一半以上的省份开展起来。山东乳山市、广东惠州市、江苏射阳县、吉林长春市等都加入了试点的行列。福建省晋江市、石狮市等还试行镇党代会常任制。2003年2月四川雅安市荥经县和雨城区正式启动“常任制”，其范围包括市、县和乡镇一级，其广度和深度上成为新一轮轮试点的亮点。全国试点县市达到50多个。2003年3月，四川省委组织部专门出台了《关于市、县（市、区）党代表大会“常任制”的试点意见》，指导17个市县区进行三级联动试点工作，确保党代会代表在5年的任期内可以充分行使选举权、审议权、评议权、监督权和建议权。值得注意的是，这些试点地都有着极为相似的制度框架和运行机制，到2004年底，全国有一多半的省份都开展了党代会常任制的试点工作。浙江台州市椒江区，湖北省罗田县、宜都市，四川省雅安市，深圳市宝安区等地成为党代会常任制试点的成功典范。

在完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，充分发挥全委会对重大问题的决策作用，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。党的十七大报告充分肯定各地的创新举措，今后将“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”，为科学决策、民主决策进一步提供了制度保证。

（三）党内民主监督制度方面

民主不仅意味着权力是通过选举机制授予的，还要求选举出来的权力相互约束和制衡，十六大之后，党内监督的力度进一步加大，监督也逐步走向操作化、规范化与制度化。这些制度可以让党员干部主动接受群众的监督，实现党内监督和党外监督的合作与互动。

加强党内民主监督，是十六大以来推进党内民主建设的重点。2003 年底, 中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》, 第一次以党内法规的形式对党内监督重点、途径和办法等重大问题作出了规定。其突出之处在于: 第一次明确提出党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部, 特别是各级领导班子主要负责人。同期, 还颁发了修订后的《中国共产党纪律处分条例》, 对新形势下党员各种违纪行为的处理作出了具体的明确规定。2005 年 12 月颁布的《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》等, 和党内监督条例一起构成了从原则规定到细则制度的监督框架。在此基础上，党的十七大又从三个方面对加强党内民主监督进行了部署：一是建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。二是加强干部选拔任用工作全过程监督。三是健全纪检监察派驻机构统一管理，完善巡视制度。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。这些战略部署必将对加强党内民主监督发挥重要的指导作用。

（四）党员民主权利保障制度方面

党员是党内民主的主体, 实现党员的民主权利是发展党内民主的逻辑起点。党员对党内事务不知情, 就无法参与, 不参与, 就无从选择, 更难以监督。为此必须明确坚持党员主体地位，是增强党内民主意识的核心内容，是健全党内民主制度的理论依据。所有党员在党内一律平等、共同享有民主权利是党内民主的重要基石。

为了充分保障党员的民主权利，加强党内民主制度建设，十六大以来有在以下几个方面取得成绩。一是以保障党员民主权利问题的法律依据。2004年10月，中共中央对《中国共产党党员权利保障（试行）条例》进行修改，并正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。二是完善以保障党员民主权利为基础的选举制度。党内选举制度是党内民主的一项重要制度安排，是党内民主发展程度的重要标志，党内选举制度的重点是扩大竞争性选举的范围和程度。党的十六届四中全会《决定》提出：“完善党内选举制度、改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。”[③]党章规定，选举要充分体现选举人的意志，任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。三是完善以保障党员民主权利为基础的党的代表大会制度。根据党章规定，党的代表大会是党的最高决策机构和监督机构。四是完善以保障党员民主权利为基础的党内民主监督制度。2004年2月17日，历经13年修改、充实的《中国共产党党内监督条例(试行)》正式公布，把党内监督的重点明确为党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人，为开展党内民主监督提供了根本依据。

总的来说，十六大以后，“公推公选”制度、党代会的常任制、民主生活会制度、述职述廉制度、信访制度、党内监督条例、通报与报告制度和党务公开制度等广泛实践，为党员民主权利的行使与保障提供了制度空间。

二、存量与增量冲突：党内民主制度创新运行中的困境

在长期的革命和建设过程中，我们党充分发扬与时俱进的马克思主义优秀理论品质，继承和发扬党内民主的优良传统和作风，不断深化对党内民主的认识，加强党内民主正常化、规范化、制度化建设，使党内民主有了较大进步，并取得了一定的成效。但同时我们应该清醒地看到，按照提高党的执政能力的要求，目前在党内民主建设上还存在着诸多与新形势新任务新要求不相适应的地方。

（一）认识层面

在认识层面主要体现在党内民主意识的缺乏。党内民主意识是发展党内民主的思想基础，思想支配着行动，缺乏民主的意识，民主就很难到位。如今，人治思想、特权思想、“官本位”在一些党员干部头脑中仍然存在。有些党员干部认为，民主只是一种形式，集中才是目的；有的党员干部特别是一些领导干部认为，领导就是权威，民主是对权威的挑战；有的认为，民主只是一种理论上的理想状态，它的实践成本太高，办事的效率太低，相反，集中更能办大事，等等。这种民主意识不强的问题和倾向，往往导致一些党员漠视自己的民主权利，不敢行使党章赋予自己的民主权利，不能积极主动地关心党内事务、参与党内决策、进行党内监督；导致一些领导干部将个人凌驾于组织之上，听不进别人的意见或建议，以个人意志代替集体领导。这就使得我们党在执政的过程中，党的路线、方针、政策因为缺乏广大党员积极主动地参与和实践，使党的路线方针政策在落实的过程中遇到阻力，进而失去其应有的影响和效力；在对一些具体问题或方案的决策上往往会因为缺乏党员群众的共同努力和各种意见的广泛收集，容易使某些人利用党员不行使民主权利，利用公共资源谋取私利，使党的路线方针政策的执行走样，从而丧失决策的科学性和合理性。

（二）制度层面

正确的意识指导与健全的制度建设，对于一个社会或一个政党的发展，都具有重要的意义。在经历了党内民主遭受严重破坏的时期后，制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。党内民主只有在制度的保障下才能有效实现。改革开放以来，特别是党的十三大明确提出“切实加强党的制度建设”以来，经过近二十年的实践，我们党已经形成了一套比较完整的党内民主的法规和制度。以党章为核心，健全和完善了党内组织制度、党内选举制度、党内监督制度和党员权利保障制度，使党内民主的每一个环节基本上都有章可循、有法可依，然而，这样一个党内民主的制度体系仍不完善，仍具有明显的“管理”和“领导”的倾向，不适应依法执政的要求。例如，党内选举制度比较典型地表现了“管理”和“领导”的倾向。候选人的提出和确定，长期以来基本上是自上而下地由组织部门提名一种渠道和形式，缺乏自下而上地由选举人推荐提名等其它形式，即使近年实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象”，但实行民主推荐的范围仍然有限，普通党员难以享有民主推荐的机会和权利。不仅如此，选举产生的干部在任期内频繁调动，实际上是一种变相任命制，制约了党内选举制，这是发展党内民主选举、实现和保障党员民主权利制度性障碍的一个典型表现。

（三）实践层面

良好的法律制度最终需要贯彻执行，落实的是否科学有效，这就需要顺畅的民主渠道。民主渠道畅通，党的路线方针政策在制定、传达和执行的过程中才会是公开的、透明的，