虞崇胜：上下联动：破解中国基层民主困局的应然路径

改革开放以来，以村民自治和社区自治为标志的基层民主在中国大地上一度一路高歌，尽显风采，受到国际和国内各方面的普遍好评和赞誉。因此，在中国民主发展的取向上，人们一度根据当时基层民主发展的形势，提出了以基层民主推进高层民主的发展路径。然而，随着改革开放的深入和社会主义民主政治的发展，以基层民主推动高层民主的发展路径遇到了严重的体制性和机制性障碍，迫使我们不得不回头来反思基层民主推动高层民主的发展路径。

一、农村村民自治困局面面观

中国13亿人口中有8亿多在农村。如何扩大和发展农村基层民主，使农民在所在村庄真正当家作主，充分行使自己的民主权利，是中国民主政治建设的重大问题。经过多年的探索和实践，中国亿万农民找到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的途径，这就是实行村民自治。经过近30年的实践，村民自治已经成为广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。然而，检视近年来村民自治的实践，却出现了一些不容忽视的问题。

其一，村级选举遭遇到“贿选”现象的严重冲击。

本来，人们都以为通过村民自治选举的村党支部和村委会能够真正为村民服务，促进乡村民主的快速发展。可是，近年来反映出来的事实却是，许多地方的村民自治徒有虚名，村支书和村委会依然是由乡镇常委决定或是由乡镇党委左右着选举的结果；还有许多村庄的选举被所谓“富人”、“能人”操纵，存在着普遍的贿选的现象；即使是通过选举产生的村干部，由于缺乏配套的制约和监督机制，许多民选村干部很快就变了质，堕落为贪污腐败分子。

2009年4月，最高人民检察院对外公布，2008年全国有1739名村党支部书记、1111名村委会主任成为涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人。在沿海和内地发达地区一些富裕农村，村干部腐败案件涉案金额更是惊人。前不久刚被查处的广东佛山市禅城区南庄镇紫洞村党支部书记、村委会主任刘子荣，涉嫌挪用村集体资金近2400万元。近期又爆出安徽合肥市庐阳区一社区党总支书记――被“安徽村官第一贪”的刘怀寅，在2001-2008年期间，利用征地、土地补偿、提供工程等先后收受11家开发商、承包商的“好处费”、“咨询费”近千万元。[1] 从刘子荣到刘怀寅，再到许多不知名的村官巨贪，让人们一次又一次的震撼于小小“村官”的强大的“腐败潜能”，那么，究竟是什么导致如此多的小“村官”变身为大“贪官”的呢？显然，这不只是刘子荣、刘怀寅等的个人品质问题，而是村级权力体制中存在着难以自我解决的问题。

为了制止村级选举中的“贿选”现象的蔓延，2006年，中央纪委、中央组织部、民政部联合发出《关于认真解决村级组织换届选举中“贿选”问题的通知》。为了加强对村级选举的指导，2009年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》。通知公开承认“有的地方村民委员会选举竞争行为不规范，贿选现象严重，影响了选举的公正性；有的地方没有严格执行村民委员会选举的法律法规和相关政策，影响了村民的参与热情；有的地方对村民委员会选举中产生的矛盾化解不及时，影响了农村社会稳定。”

原本被人们所看好的村民自治为何在实行若干年后，反而越来越搞不下去了呢？

其二，村级选举问题背后潜藏的体制性难题。

表面上看，村级选举中的问题只是选举实践中的问题，但往深层看，则是村民自治中体制性原因造成的，其中两委关系、乡村关系和乡镇内部关系就是问题的症结所在。完全可以说，两委关系、乡村关系乡镇内部关系已成为中国基层民主重要部分的乡村民主所遇到的体制性难题。

“两委关系”问题是指农村村委会与村党支部之间存在冲突性的二元权力结构。村委会是根据法律而村民直接选举产生的，理应享有更高的权威，但共产党作为执政党的地拉也要得到体现，村党支部是村级各种组织的领导核心，村党支部成员来自于乡镇党委的任命，这种“自上而下的党支部和自下而上的村委会”的权力结构往往会产生冲突，[2]村、支二元权力并驾齐驱互不配合，往往产生磨擦而无法开展正常工作，甚至导致村级组织的瘫痪。两委关系是党政体制在农村的一个缩影。

乡村关系是指乡镇与村委会之间的关系。从传统上看，乡镇作为一级政府机构，乡镇政府与村委会是领导与被领导的关系，但实行村民自治以来，根据现行《村委会组织法》的规定，乡镇政府与村委会是指导和被指导的关系，在这种新型的关系下，村民内部事务由村民自我管理而不受乡镇的干预。但在实际运行中，一方面乡镇政府习惯于传统行为，另一方面由于乡镇政府“处于压力型政府管理体制的末端，为了完成上级政府的各项任务和指标，需要村委会的密切配合和支持”，同时，“乡镇政府财政收入主要来自各种农村税费及集体经济(包括集体土地的出卖)收入”，[3]所以，乡镇政府有足够的动力来干预和操控村委会，并建立起领导与被领导的关系。由此引发乡镇政府与村委会之间的紧张和矛盾。

乡镇内部关系是指乡镇内部权力配置关系。乡镇内部的权力配置上存在的主要问题是：乡镇党委权力过大、政府权力分散、人大权力太弱，从而导致党政不分，以党代政。乡镇权力集中于乡镇党委，而乡镇党委被行政化并陷入乡镇日常行政事务之中；另一方面，乡镇人大边缘化而丧失了对乡镇权力的监督和约束能力。这种特有的乡镇权力结构阻碍了民主监督，影响了民主的成长。当然这种权力结构与乡镇事务本身的特点有关，乡镇基层事务本身就具有具体性和综合性，党政无法完全按照各自的功能职责、分工行事。

显然，目前村民自治中普遍存在的两委关系、乡村关系和乡镇内部关系问题，并非只是基层社会的问题，实质上是中国政治体制中普遍存在的问题在乡村的一个缩影。只要是整个政治体制没有变动，村民自治中普遍存在两委关系、乡村关系和乡镇内部关系等瓶颈性问题就难以突破。因此，要破解农村村民自治中的困局，必须联系国家整个政治体制改革来进行。

二、城市社区自治困局面面观

与农村村民自治相辉映的是城市社区自治。改革开放以来，随着中国现代化和城市化的发展，社区自治被作为城市居民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，创造管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的最好形式在全国各地推广。然而，经过20多年的实践后再回头来看，城市社区自治远不如农村村民自治来得迅猛和卓有成效，城市居民们并没有感受到社区自治给他们带来了什么实质性的好处（比如我们在坐的各位，你感受到了社区自治的阳光了吗？）。究其原因，是由于城市社区自治遇到了较之农村村民自治更为复杂的难题。

首先，城市社区自治组织的行政化和自治的法律资源不足。

单位制的解体、政府职能的转变和现代企业制度的建立开启了国家社会化的进程，为城市社区民主自治“释放了自主活动的空间”，[4]近年来，城市社区民主自治建设开始推进，并取得了一定的成效，但目前影响社区民主化管理的最大障碍是社区自治组织的行政化倾向。虽然法律规定社区居委会是群众性自治组织，但由于社区建设离不开政府的推动和外围支撑，尤其是，社区建设所需要的人力、物力和财力离不开政府的投入，社区的组织和管理也就无法摆脱政府的控制。此外，随着管理重心的下移和街道办事处职能的扩大，街道办事处事实上成为一级“准政府”，而街道办事处自然将居委会变成自己的下属单位。

政府事务与自治组织的事务缺乏有效区分。社区从投票选举、经费来源、人事安排以及工作任务的确定等，都受政府及街道办事处的领导与控制。社区的自治组织的设置，本应当根据居民委员会的职能与任务来确定，实际上却成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。这导致了社区组织带有浓厚的行政性色彩，大大削弱了社区的自主性，使居民的民主管理受到限制。

其次，城市社区自治依靠精英推动难以跳出人治的窠臼。

最近几年，四川雅安、平昌、特别是新都的基层民主创新改革受到各方面的关注。新都的民主改革出了不少新招：第一招是推行“三三制”，即“三开放”、“三公开”、“三联系”的制度安排。“三开放”是指开放区委常委会和全委会、开放区政府常务会议、开放区人大常委会。“三公开”是实行党务、政务和村（居）务公开。“三联系”是区委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的联系制度。第二招是“公推直选”。新都区委在全区推行公推直选乡镇党委书记直选后，又在全区范围内推行了村（居）党支部书记和事业单位负责人等多方位、多层次的公推直选，并在区委全委会上票决决定区中层领导干部人选。第三招是“民主测评”。新都区委实施对区级领导、乡镇党政班子成员、中层干部和事业单位负责人四个层次的民主测评，测评现场电视直播，现场公开结果，现场接受群众述职询问，后来还引入了民意调查等社会评价机制。

但是，新都的改革明显带有精英推动的印记。新都的改革措施能够推行，离不开三个人：李仲彬、牛敏和杨羽。他们是新都区的先后三任党委书记。没有前任李仲彬的开拓创新，没有后两任书记牛敏和杨羽的后续推动，新都改革不会持续到现在。有学者在对中国基层民主创新进行反思时说，中国的基层民主实践就好像大海里的小岛，每当主政领导推动民主创新的时候，小岛就会冒出来，甚至会长出生命，而当主政领导离开了，小岛就会被大海淹没，不复存在。这就是所谓基层民主中的“人走政息”现象。新都的改革可贵之处就在于没有发生这种现象，牛敏和杨羽把李仲彬时期的民主改革继承下来，并加以完善甚至有了深化。

然而，精英的推动力毕竟是有限的，而且依靠精英推动仍然难以跳出人治的窠臼。转型时期的改革发展离不开精英的作用，因为精英掌握着权力和不对称的信息资源，没有他们改革难以推进。但是必须看到，精英不是孤立的，精英同大众是互动、开放的，精英只有在大众的支持和认同下才能推动改革和发展。如果没有大众这个基础，单靠精英集团，整个社会将会变得很危险，甚至会脱离人民民主的轨道。

其三，城市社区自治的“公推直选”缺乏上层改革的配套措施支持。

改革以来，为了充分体现民意，一些城市社区先后试验过“公推直选”的选举办法。所谓“公推直选”，就是让更多群众和全体党员参与公开选拔程序，“海推”产生提名人选，民主推荐出候选人初步人选，党员直选产生最终班子成员。2009年，南京市在363个城市社区党委换届中采取了“公推直选”办法，这也是新中国60年来首次在城市大范围进行党内直选试验，投票率超过90%。这种“公推直选”被认为“是一种平等民主的竞争择优机制”，认为“凭这种竞争机制选人，可达到‘选拔一人，发现一批，激活一片’之效，赢得的是全体党员群众的支持和拥护，影响的是整个社会的民主方向”。然而，这种“公推直选”产生的社区党委与社区居民的切身利益并没有直接的关系，由于单位制的限制（居民分属于不同的单位），居民的利益主要是依靠工作单位来实现的；另外，这种公推直选目前尚无法律依据，公推直选的党委书记与直选的区长如何配合必然成为问题；更为重要的是，这种“公推直选”的方法能否在更高层次上推行呢？如果不能与上层选举的形式衔接起来，其生命力和价值就会大打折扣，也很难长期坚持下去，所谓基层民主带动高层民主也就是一句空话，一条并非畅通无阻的发展路径。

三、基层社会变革困局面面观

改革开放以来，中国基层社会改革和建设总体上是朝着文明、和谐的方向发展。但是由于中国基层改革从来不是水到渠成、自然流转的，而是被灾难和危机逼上改革的“梁山”。上世纪80年代推行的联产承包责任制是以前平均主义、“大锅饭”导致的的灾难推动的改革；当前是基层社会两极分化导致的民生危机与社会危机，引发对民权、对民主与宪政、人权与法治的需求日益增长。正因为中国基层社会改革关系到这些阶层的生存和自由，因而他们的自主意识在改革实践中逐步成长。伴随着群体性事件的勃发，一个应当引起高度关注的社会新动向就是：民众维权意识大觉醒，维权活动此起彼伏，它既是社会矛盾与危机的征兆，也是推促改革前行的巨大社会动力。

应该说，改革以来，中国花在维护基层社会稳定方面付出极大的人力、物力和财力（比如各级政府都要有维稳办公室），也取得了相当的成效。但是，不应讳言的是，我们至今仍然没有找到从根本上保持基层社会稳定的妙方良策。

其一，面对迅速崛起的民间社会力量缺乏有效的吸纳机制

经过30年的改革和发展，