薛澜 朱旭峰：中国思想库的社会职能――以政策过程为中心的改革之路

摘要：为制定出符合国家长远利益的可操作的公共政策，我们需要寻找一条以政策过程为中心的改革之路。中国思想库作为其重要机制之一，在现阶段具有三大社会职能，即理性决策外脑、边缘利益代言和社会监督。然而，随着政策系统逐渐向体制外精英开放，中国的政策过程存在着从原来的行政体制对政策过程的垄断演变为强势精英联盟对政策思想的垄断的可能。在此演变过程中，思想库可能失去独立性而发展成为强势精英联盟的附属工具。为此，本文提出以完善的“政策分析市场”为核心的保障思想库发挥其社会职能的一套制度安排。在实证上，文章结合2004年全国301家思想库负责人的调查数据，对当前思想库在政策过程中发挥作用的情况进行了分析，指出当前保障中国思想库发挥社会职能的“政策分析市场”虽然已经得到了很大发展，但总体上讲还存在相当程度的发展空间。

关键词：中国思想库；政策过程；社会职能；政策分析市场；政策思想垄断

*基金资助：“国家杰出青年科学基金”（70125005）、教育部“新世纪优秀人才支持计划”（NCET-08-0303）。

一、引言

以提高效率为基本目标，以建立激励机制为关键的经济体制改革，创造了30年的中国奇迹。但是，进入20世纪90年代中期以后，中国社会的进一步转型和市场经济改革的深化所引起的失业人群的扩大、地区之间和内部收入差距的扩大、资源紧缺和生态环境的恶化，以及加入WTO 所面临的国际竞争等问题，都在向中国的发展战略、决策机制和政策执行的模式提出挑战――中国进入了一个新的历史发展阶段。

在这样复杂的环境下，为了制定出符合国家发展长远利益的可操作的公共政策，我们需要寻找一条适合中国政治体制的改革之路。而这一改革道路的选择迫切需要从基本的政策过程理论出发，来探讨这些操作性机制和相关政策机构设计背后所蕴涵的价值理性。有一些学者建议，在保证现行基本政治制度稳定的前提下，政府可以一方面通过加强治理能力来应对各种挑战（Yang，2006），另一方面可以通过对政策过程和行政体制的改革，加强现行制度的延续性和合法性（Angle，2005）①，并最终实现公共决策的民主参与和科学理性②。按照这样的思路，中国各地的基层民主选举、信息公开与政府绩效评估、重大问题公开听证会等这些看似比较温和的、局部的改革措施就具有重要的全局意义。但是我们不得不承认，基于政策过程的各种机制和方案的研究还仅仅处于起步阶段，除个别深入的研究外，更多的还是一些零散的写实性的描述和评估。令人欣慰的是，中国的政策科学与政策过程研究已经起步。一些中国学者已经开始就基本的政策过程的理论问题进行思考。这些思考有的是基于对政府运作模式的回顾和总结（朱光磊，1997；胡伟，1998），还有的是基于对国外学者窥视中国政策过程所得结论的理解和批判（薛澜等，2005；彭志国2005），另一些则是致力于在理论上构建中国特色的政策过程模型，如“摸着石头过河”（盛宇华，1998；徐湘林，2002）：“一体化民主决策模型”（胡向明，1997）：“上下互动”模型（卢迈，2000）和“上下来去”模型（宁骚，2003）：“中国政策议程设置的六种模式”（王绍光，2006）：“学习适应模型”（王绍光，2008）等等。

就具体的机制选择而言，作为公共政策过程重要机制之一的“思想库”已经得到了广泛重视。特别是，党的十七大报告首次提出了“鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用”。但是，思想库在中国的政策过程体系中到底能够发挥什么样的社会职能？实现这些职能需要哪些制度条件？中国在这些具体的制度条件的建设过程中的现状如何？目前还存在哪些制度缺陷？这些都是摆在我们每一位政府决策者和哲学社会科学学者面前的重要问题。本研究就是在政策科学的理论框架下，对思想库在中国的发展进行实证考察，并系统地探讨思想库这类组织的社会职能及实现这些社会职能所需的制度条件等若干问题。

二、思想库定义及其相关文献梳理

思想库（这个词来自英语Think Tanks ，包括“智囊团”、“脑库”、“智库”等翻译版本）在西方已成为对政策产生重要影响和对社会发展起巨大推动作用的社会组织。在西方，思想库参与政策过程的研究已经在最近10年中成为越来越热门的研究话题。概括地说，关于思想库的研究遵循着如下几条路径：第一，从历史角度观察思想库发展过程，分析思想库兴起的政治背景，诸如政府态度或社会思潮等；第二，以专家知识的形成和输出过程分析思想库中专家的作用及他们为了向政府输送政策理念而进行的努力；第三，选择某个政策领域（如外交政策）的决策过程为案例，梳理思想库与政府、媒体间的关系；第四，思想库行为与影响力评价；第五，国别思想库研究以及国际比较研究（朱旭峰，2007）。

西方学者定义思想库主要从它们的社会功能及其组织地位入手。一般来说学者们对于思想库作为从事政策研究机构的社会功能是有高度共识的。

如迪克逊（Dickson ）较早提出：“思想库是一种稳定的相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究。

在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询“（Dickson ，1971）。之后，英国学者詹姆士（James ）对思想库进行了相似的较为简洁的定义：”思想库是从事于力图影响公共政策的多学科研究的独立组织“（James ，1993）。但不同学者之间对思想库应具有的组织地位的看法存在较大分歧。迪克逊和詹姆士的上述定义是一个广域的概念，并未对其组织地位提出任何具体限制。而以卫斯（Weiss ）、斯通（Stone ）和瑞奇（Rich）等为代表的英美学者一般把思想库限定为独立于政府部门、党派和利益集团之外的非营利组织（Weiss ，1990；Stone ，1996；Rich，2004）。但具体到一些特定的研究组织，如高校研究机构、承担研究合同的研究机构是否应该纳入思想库的范畴仍持不同看法。

关于中国思想库的中西方文献以介绍性的工作居多，过去的文献对中国思想库的概念界定也不够清晰。本文作者发表的《“中国思想库”：涵义、分类与研究展望》一文对中国思想库的概念进行了比较系统的阐述。我们将中国思想库的一般涵义界定为“相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构”（薛澜等，2006）。根据中国法律的规定，我们将中国思想库分为两大类，（1）半官方思想库：这些政策研究机构的组织地位是事业单位法人，包括国务院发展研究中心、社科院下属从事相关政策的各研究所、各中央部委的研究所及地方省市的发展研究中心等；（2）民间思想库：这类政策研究机构由3种组织身份组成，包括民办非企业法人（如国民经济研究所）、企业（如中国（海南）改革发展研究院）以及高校下属的研究机构（如北京大学经济研究中心）③。

需要进一步指出的是，上述对于中国思想库的定义是在调整了西方思想库概念中有关“独立性”和“非营利性”限定的基础上提出的。虽然很多专门研究西方思想库的学者强调思想库的“独立性”和“非营利性”，但随着思想库在全球的迅速发展，跨国界的比较研究也逐渐增多，在全球范围内看，过度强调思想库的“独立性”和“非营利性”就有失偏颇。就“独立性”而言，一方面它的概念本身和判断标准都很含糊，另一方面由于各国政治文化的不同，各国思想库与政府间的关系千差万别。正如威佛和麦甘（Weaver McGann ）所批评的那样，“所谓思想库必须独立于政府和私人利益之外以保证其思想自由的观念是一种典型的英美（Anglo-American）思维模式的偏袒，与世界上其他许多文化不符“（McGann et al.，2000）。也只有美国这样具有繁荣的基金会文化的国家才真正能够形成完全独立于政府的非营利思想库④。但事实上，即便在美国，那些声称自己是独立的思想库者其实有很多也有浓厚的政府和党派背景⑤。正因为如此，威佛和麦甘建议采用一个比较务实的办法，即把思想库定义为”相对于政府和其他社会利益集团（如企业、利益集团或政党）具有较大自主性的政策研究机构“。他们同时特别指出”自主性（autonomy）是一个相对的而不是绝对的含义，其具体应用必须根据不同地区的情况相应调整“（McGann，2000）。

我们的定义将“独立性”调整为“独立运作”。这是因为中国的思想库大多有政府背景，我们很少能找到完全符合美国“独立性”价值观的中国思想库。

正因为中国思想库或多或少都有政府背景，因而是否将非独立的政府内部的官方研究机构，如政府内部的政策研究室，纳入思想库范畴就成为设定中国思想库边界的最大难点。曾有研究把中国政府内部的政策研究机构定义为官方思想库（Shai et al.，2004），这就意味着研究者完全放弃了对思想库独立组织的追求。我们的观点是，如果将政府内部的政策研究机构也纳入到思想库范畴的话，我们其实抛弃了思想库的最基本属性：政府的“外脑”。中国政策内部的政策研究部门与上述我们定义的两大类中国思想库的本质不同之处就在于，前者是政府决策过程的直接参与者，这些机构的最重要职能就是研究并起草具有政策文件性质的政府报告或领导讲话，这些职能属于政府的“内脑”。进一步比较官方政策研究机构与半官方思想库在组织运作方面的特点，半官方思想库已具有相当大的自主性，它们可以接受来自其他私人部门甚至是海外基金的研究项目，而政府政策研究室是不会这么做的。

因此我们强调机构的“独立运作”以取代“独立性”的限定既符合威佛和麦甘对宽泛意义上思想库概念的理解，又符合当前的中国国情，同时也避免了在“独立性”这一含糊标准上的纠缠。

我们在中国思想库的定义中还放弃了“非营利”这一限定。很多美国学者之所以强调思想库的非营利性标准，是因为美国法律对非营利性研究机构的界定非常明确，因此西方学者如此定义思想库体现了可操作性原则。美国501（c ）3条款对非营利性的权利和义务有明确的规定，为了享受此条款规定的优惠，登记在案的非营利研究机构的行为受到很大限制⑥。但在中国，非营利机构制度尚不健全，有一些名义上是非营利的机构却开展着诸多营利事业。相反，一些政策研究机构虽然注册的是营利性的企业，但从事着和非营利研究机构一样的工作。它们成立时之所以注册为企业，只是因为登记为非营利机构的手续过于繁琐。另外，在中国关于社会捐助的法律激励不强，很多研究机构均存在经费短缺问题。在中国普遍存在着“一套班子两块牌子”的研究组织，就是指同一单位分别注册了非营利性和营利性的两种组织形式，从而通过部分营利业务的收入补贴非营利的事业。所以，我们认为，将非营利性作为中国思想库的界定标准也是不合时宜的。

三、转型期中国思想库的社会职能

（一）行政体制对政策过程的垄断

尽管在改革开放过程中有了很大的改进，在中国的政策过程中，行政体制内的政治精英仍然垄断着主要政策的决策资源和权力。王锡锌和章永乐在概括中国政策过程的现实图景时指出：“行政权在很长一段时间内呈高度集中的强势，渗透到社会与个体生活的每个角落，而与此相应的规则制定或者更准确地说‘政策制定’不仅带有很强的‘行政导向’甚至成为行政权运行中的‘应有之义’……在中国行政过程中，实际上存在专家理性和大众参与的双重缺位”（王锡锌等，2003）。而西方学者在针对中国20世纪90年代初以前的政策过程研究文献中，也一般不考虑行政体系外的社会参与者。进入新世纪后，学者们在研究中发现从20世纪90年代中后期开始，社会精英中的一些成员开始进入政策过程。但是，有能力真正影响政策的也只有几类被体制内化的社会精英，如特殊的经济精英（得到认可并有一定社会影响的私营企业主）、科技精英（科学家特别是院士）（Dickson ，2003；Kennedy ，2005；Cao ，2004）等。并不是所有的社会精英都能够公平地进入有限开放的政策过程，而普通大众试图影响政策的难度则更大。因此，总的来说，政策过程虽然正在逐步开放，但行政体制对政策过程垄断的现状并未得到根本改变。

行政体制对政策过程的垄断，从而使政策过程缺乏大众与社会精英广泛参与，其危害主要表现在：首先，公共政策过程的决策产出往往受到合法性挑战。王锡锌等总结道，一方面，在应该进行集体选择的价值领域，