周业安 宋紫峰：中国地方政府竞争30年

[摘要]本文比较系统地讨论了我国改革开放以来地方政府竞争的性质及其后果，并总结了现有的相关研究文献的主要成果。本文认为这种地方政府竞争的确促进了经济增长，但同时也带来了诸多负面影响，比如经济波动、地方保护以及公共品供给的扭曲等。

[关键词]地方政府竞争；经济增长；财政分权

*本成果受到中国人民大学“985”工程“中国经济研究哲学社会科学创新基地”的支持。

[收稿日期]2009-08-02

[作者简介]周业安，中国人民大学教授，主要从事行为和制度经济学、公司金融研究；宋紫峰，中国人民大学经济学院博士研究生，主要研究方向为公共经济学和制度经济学。

一、导言

中国作为一个新兴和转型并存的经济体，就经济增长的模式来说和早期的东亚模式类似，比如强调政府这只有形之手的作用，注重出口导向，注重投资的核心地位，以家族企业为特色的微观经济组织等等。不过，越来越多的学者注意到，中国的发展模式和东亚模式之间存在一些本质的差别，除了政府和国有部门对资源的控制以外，政府介入经济增长的方式和途径也完全不同。在中国，更多地表现在地方政府像公司一样运行，[1]地方政府并不特别关心公共品供给的数量和质量，而是更关心资源配置效率和经济绩效。尤其是地方政府竞争强化了这类行为。所以，在很多学者看来，要理解改革开放以来的中国经济增长，必须从地方政府竞争着手。

地方政府竞争其实在发达的市场经济中也普遍存在。发达经济体都采取不同程度的财政分权，每个辖区（无论是州县还是一些大区）都拥有自己的独立的税权。各个辖区为了自身的利益，就会通过公共政策的策略制定来吸引资本和劳动等生产要素流入本辖区。给定资源的有限性，辖区之间就存在某种竞争关系。如果按照作为竞争主体的政府间关系划分，辖区竞争可分为纵向竞争（intergovernmentalcompetition 或vertical competition）和横向竞争（interjurisdictional com2petition或horizontal competition）。[2]所谓纵向竞争，就是指上下级政府之间的竞争，通常更多地关注中央和州（或者地方）之间的竞争。横向竞争是指同级政府之间的竞争，比如州之间、城市之间、特别区之间、县之间的竞争等等。

如果按照竞争的性质划分，那么辖区竞争又可分为溢出效应、财政模仿和标尺竞争三种方式。

所谓溢出效应式的竞争，主要是指某个地方政府增加某项公共服务支出，就可能惠及周边辖区的居民，这就是所谓的正溢出效应或者正外部性，结果可能促使周边辖区免费乘车。而财政模仿式的竞争主要是指辖区之间相互模仿竞争对手的财政政策和其他公共政策，从而可能导致各地区之间公共政策趋同。标尺竞争则是指选民会比较自己所在辖区和其他辖区的经济政策，以此来决定自己手中的选票，结果其他辖区的政策就被选民当作标尺，来考核自己所在辖区的政府，基于这种原理，各地方政府的领导人为了获得连任，就需要展开标尺竞争。

现有的研究发现，辖区之间的这些竞争不仅存在，而且会对当地的经济发展产生重要的影响。

那么国外如此，国内是否也这样呢？国内对地方政府行为的关注由来已久。早期人们主要关心两个问题：一是如何进行中央和地方的分权化改革（核心是财政分权改革）？不过这个问题在1994年分税制实施以后不再作为热点来讨论了。二是如何协调地区之间的行为？因为改革开放以后出现了一些新的现象，比如重复建设、地方保护等，给经济发展带来了不稳定因素，所以需要加以解决。但当时在面对这两个问题的时候，研究者更多的是思考对策，而没有提出理论的解释。真正开始对这些问题进行理论思考，还是近十年的事情。

国内外学术界从上世纪90年代开始从理论上关注中国地方政府行为对经济增长的影响，这些研究主要集中在财政分权的经济后果上。而关于地方政府竞争的概念是由何梦笔（1999）[3]、冯兴元（2001）[4]等在Breton（1996）[5]的理论基础上率先系统提出的。在此之后，一些文献开始基于中国的地方政府竞争行为，或者把地方政府竞争融入分权框架中，以此来解释中国经济发展中出现的好与坏的后果。这些研究从分权和地方政府竞争的视角出发，主要集中在两个问题：一是这种竞争的性质；二是这种竞争的后果。不过，和国外的相关文献比较，围绕中国地方政府竞争问题的研究工作忽略了一个最核心的内容，那就是地方政府竞争的存在性，对这个问题缺乏相应的研究。

现有的研究都假定竞争已经存在，然后讨论竞争的其他问题。这恰恰是本文的出发点和研究的主要内容。下面我们将现有国内外关于中国地方政府竞争的主要研究思路和结果进行一个系统的评价，并试图在此基础上给出未来研究中国经济增长的新视角。评价分两个部分展开：一是关于地方政府竞争的性质的研究；二是关于地方政府竞争的后果的研究。当然，就现有文献来说，关于第二个问题的研究内容要丰富得多。

二、地方政府竞争的性质

国内对地方政府竞争的研究在理论上经历了一个从分权到政府间竞争的渐进认识的过程；在研究方法上则经历了一个从描述分析到实证研究的过程。早期的研究目的是试图揭示改革开放前传统体制的性质以及运行机理和后果，其中用到了政府竞争的概念，最具代表性的观点就是樊纲等人（1990）提出来的“兄弟竞争”概念。[6]后来研究者把注意力集中到改革开放本身，试图理解改革开放过程中政府的行为及其后果，这期间海外的学者开始关注中国的这类问题，并进行了深入的研究，代表性的如钱颖一和温加斯特等人提出的“经济联邦主义”的观点，[7]以及邹恒甫等人对财政分权的研究；[8]与此同时，国内的学者也开始关注财政分权问题，只不过国内学者更关心的是如何进行分权化的财政体制改革，而不是理论本身。在钱颖一等人的研究基础上，国内学者开始尝试揭示中国地方政府竞争的性质，这一工作首先从直接引入地方政府竞争这一概念展开，然后在此基础上充分考虑中国政府间关系中所存在的信息和激励难题，转而讨论中国式的分权和中国式的地方政府竞争。图1勾勒出了这种理论思考逐步深化的过程。

从上图可以看出，迄今理论界对中国地方政府竞争问题的认识经历了五个阶段，首先是兄弟竞争观点的提出；然后是钱颖一等人对中国的分权进行理论分析；在此基础上一些学者开始提出地方政府竞争的研究视角，开始尝试通过该视角来理解中国的地方政府行为和经济增长的关系，在这一阶段，财政学的学者则开始研究税收竞争问题，税收竞争的研究对地方政府竞争视角是一个非常有益的补充；在地方政府竞争的研究基础上，周黎安等人开始着手研究中国地方政府间存在的标尺竞争；最近，研究者开始关注地方政府的策略互动，并通过空间计量经济学模型来研究相关的问题，重点是讨论地方政府的税收竞争、支出竞争和其他竞争的存在性、程度及其后果，这类研究才开始真正和国外的政府竞争理论对接。

（一）分权和地方政府竞争

随着改革开放的深入，市场化的制度力量逐步释放，经济组织的效率逐步提高，居民收入逐步增加，经济增长率虽然波动较大，但增长的趋势比较明朗。特别是和其他转型国家相比较，中国的经济转型似乎显得特别成功，这就不可避免地吸引学者们进行研究。问题的核心在于：为什么中国的渐进式改革创造出了有效的市场化激励，而其他采取激进改革模式的转型经济相对缺乏激励呢？对这方面的研究主要来自钱颖一等人。他们基于财政分权文献和激励理论的视角，认为这是中国特定的政府间分权制度所导致的。中国从集权向市场制度转型的过程是一个政府逐步分权的过程，在这种分权的过程中，虽然没有实施美国等发达国家的财政联邦主义制度，但形成了“中国特色的分权”。按照Montinola ，Qian和Weingast（1995）[7]，以及Qian和Weingast（1996）[9]、J in，Qian和Weingast（2005）[10]等人的观点，这种中国特色的分权应该称之为“财政联邦主义，中国风格”，或者“经济联邦主义”，或者“市场保护型联邦主义”。在地方政府没有获得相对独立税权的前提下，拥有了部分公共职能的事实自由处置权，形成了一种所谓的“经济联邦主义”，这种分权模式赋予了地方政府较大的激励，从而能够起到促进市场或者保护市场的作用，并促进了经济增长。

钱颖一等人的观点为理解中国改革开放过程中地方政府行为和经济增长打开了一扇新的大门。一些学者开始注意到，既然地方政府类似一个利润中心，那么相互之间必然会展开竞争。比如孙广振和张宇燕[11]以及张维迎和栗树和[12]等人的研究。问题是这种竞争和市场中厂商的竞争类似吗？张维迎等人的早期分析并没有给出关于地方政府竞争的具体描述。何梦笔（1999）基于Breton（1996）的政府竞争范式和思想，提出了一个政府竞争的分析框架，以此来比较分析俄罗斯和中国两个大国的绩效差异。[3]不过他的分析是描述性的，并没有像钱颖一等人那样给出一个完整的理论逻辑和模型。尽管何梦笔的分析略显粗糙，但给国内的研究者提供了一个不同的视角，从而引发了相关的后续研究。比如冯兴元（2001）进一步整理了其分析框架，并利用该框架研究了我国公共物品融资等问题。[4]笔者也在这一框架的影响下，开始尝试运用博弈论的思想对地方政府竞争的不同策略及其后果进行了初步的分析。[13]在笔者看来，地方政府之间的竞争其实就是一种策略博弈，这种思路符合政府竞争理论的主流范式。

基于早期的这些研究，国内的研究者开始尝试运用简单的博弈模型或思想来研究地方政府竞争问题。和这一阶段内容有关的且比较重要的著作来自两个方面，一方面是通过建立地方政府竞争的产业组织模型，来系统研究我国地方政府竞争的性质与后果，比如杨海水（2005），[14]他分别建立了地方政府竞争的产业组织模型（比如具有古诺特征的补贴率竞争模型等等），系统地讨论了产品市场和要素市场上地方政府竞争的不同策略和均衡解，并通过数字计算给出了相应的证据。

另一方面，一些研究者通过研究财政分权和经济发展的关系来规范地讨论政府竞争及其后果，尽管讨论对于我们的主题来说有点间接。这方面的代表文献是张晏（2005）[15]、傅勇（2007）[16]等。

张晏（2005）通过建立基于财政分权和政府竞争的增长模型系统研究了我国改革开放以来分权和政府竞争对经济增长的影响，并基于省级面板数据对相关理论命题进行了经验研究，发现地方政府之间的确存在税收竞争，比如围绕FDI 的税收政策的竞争，并且分税制后财政分权和政府竞争促进了经济增长。傅勇（2007）基于面板数据方法，侧重研究分权、政府竞争对地方公共品供给效率的影响，结果发现，地方政府之间的确存在财政竞争，但这种竞争导致了地方公共支出的“偏向”，即侧重经济建设支出，忽略了社会性支出，从而导致地方公共品供给缺乏效率。

不过，需要说明的是，尽管后续的研究把地方政府竞争理论进一步规范化，并给出了相应的经验研究证据，但在理论研究方面，杨海水并没有从地方政府的横向策略互动推出增长路径，也没有引入纵向策略互动问题；张晏和傅勇等人的研究给出了比较详细的经验证据，但基于面板数据的研究不足以刻画地方政府的策略互动，因而主要是强调分权的作用，而不是政府竞争的作用。

除了上述文献以外，在财政学研究领域，也开始逐步围绕财政竞争问题展开研究，相关的专著也开始出现，现有讨论国内税收竞争的文献都没有提供一个理论上的规范分析，部分文献涉及策略互动问题，但也仅仅是给出了一些简略的模型描述。

（二）标尺竞争和地方政府间的策略互动

以钱颖一等人发展的中国特色的分权模型为基础，一些学者以地方官员的升迁为视角，对中国的地方政府竞争进行实证研究。代表性的文献就是周黎安的一系列成果。周黎安（2004、2007）[17][18]建立了一个地方官员政治晋升博弈的简单模型，旨在强调地方官员的晋升激励对地区间经济竞争和合作的影响。由于政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，即一人所得为另一人所失，这使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大。他把这种类型的竞争看做是“晋升锦标赛治理模式”。