施雪华：大力推进中国公民社会的成长 实现中国反腐败战略的大转移

摘 要:改革开放以来，中国在取得现代化建设的巨大成就的同时腐败也日渐凸显，成为影响社会发展的严重问题。由于中国的公民社会尚处于成长阶段，发展很不成熟，力量还能弱小，因而无法实现有效的利益表达和利益综合。这就使得政府与企业只能直接接触，从而为腐败的发生提供了大量的温床。而在西方国家，强大的公民社会可以承担起利益表达和利益综合的任务，斩断了企业与政府之间的直接联系，有效地规避了腐败风险。同时，公民社会组织对政府权力的行使可以形成有力的组织监督，从而遏制了腐败的发生与蔓延。这启示我们，可以通过培育中国公民社会的健康成长，从社会结构的基础层面构筑反腐败的廉政工程。这将使中国在21世纪实现反腐败斗争由加大惩处力度到扶持公民社会成长的战略大转移。

关键词:公民社会;反腐败;战略转移

美国著名政治学家亨廷顿在研究了世界各国的现代化与腐败的关系后指出：“在现代化处于最轰轰烈烈的阶段时，大多数文化中的腐败现象似乎也最为泛滥。”[1](p65)现代化进程中的各国几乎都应验了亨廷顿的这一判定。中国改革开放三十年来，伴随着经济领域中创造出举世瞩目的“中国奇迹”，社会领域中发生重大的结构性变革，文化领域中呈现出复杂的多元形态，“如火如荼”的腐败与反腐败斗争也成为其重要的面相之一，其折射着中国社会政治形态的变革，演绎着中国社会政治逻辑的发展。为什么在人民生活不断改善的今天，中国的腐败特别是公共权力的腐败现象却愈演愈烈?为什么在执政党和政府对腐败的惩处力度不断加大的情况下，腐败现象却没有明显被遏制?相反，西方国家虽然也有腐败，但其腐败为什么能被有效控制?有人说，原因在于中国的市场经济不健全，价格双轨制等为腐败提供了权力“寻租”的空间;有人说，是因为改革开放后，中国人受到西方资产阶级个人主义和及时享乐等腐朽思想的影响，一切“向钱看”的结果;有人说，是在旧的传统价值观念逐渐破产，而新的价值观念尚未确立和稳定的情况下，新一代中国人整体价值观迷失的产物;有人说，这是几千年儒家文化熏陶下，崇尚“人情”和“关系”的“熟人社会”的必然结果;有人说，是中国法治不健全，制度(政治、经济、文化)有缺失的结果，人家新加坡、香港也是华人社会，但他们的“法治”水平较高，腐败就比较少;有人说，是中国政治体制改革落后于经济体制改革的结果，如果政治民主化了，有了强大的政治监督和社会监督，腐败特别是公共权力腐败就没有了空间。种种说法，不一而足。我们认为，这些说法均有一定的道理，但都停留在表层的原因上。我们认为，缺失强大的中国公民社会，在政治系统与经济系统之间没有一个规则化的现代社会系统(公民社会)既起连接又起隔离的双重作用，是中国在现代化进程中腐败愈演愈烈、难于遏制的根本原因。所以，新世纪中国反腐败斗争要取得根本性成效和全面胜利，必须实现反腐败战略的大转移：从单纯加大惩处力度到以培育中国公民社会为主体，同时辅之于其它各种反腐败措施，才能从社会大结构上而不是局部领域里为遏制和根除腐败奠定基础。

一、公民社会的弱小与腐败的加剧：对过去三十年中国反腐败的反思

作为“社会价值的权威性分配”活动的政治在社会资源的配置与社会利益的实现中扮演着极为重要的角色。社会生活中的个人或团体都试图通过各种途径对以政府为代表的政治体系形成影响，使其在进行社会价值权威性分配时能够满足自己的利益要求。在这一点上，任何国家都是相同的。但是政治体系所扮演的“权威性分配者”角色的重要性程度和个人或团体影响政治体系的实现途径则由于不同国家或者同一国家不同时期的社会结构差别而呈现出巨大的差异。这种差异性的存在反映出不同社会政治形态所具有的独特的政治运行逻辑。把握这种政治运行逻辑有助于我们从宏观层面上分析和把握纷繁复杂的社会政治现象。

与其他国家以民主化、理性化、制度化、世俗化等为主要特征的现代化进程相比较，中国改革开放三十年来在社会政治领域发生的最大的变革是国家与社会关系的调整和重构。这种变革构成了中国日渐摆脱传统政治，逐步走向现代政治历史进程的重要内容。概而言之，这一变革就是新中国建立后通过各种社会政治运动最终实现的在政治、经济、社会、文化等领域高度统合的“全能国家”[2](p69)逐渐消解，国家无所不在的权力控制逐渐从非政治领域中退让出来，在社会经济领域形成了相对独立的利益实体的过程。全能国家的消退给社会生活让渡出了广阔的活动空间，以前被压抑在无边的国家权力阴影下的不同的利益主体(包括个人、企业、社会中介组织等各种社会组织)获得了追求自身利益最大化的活力和自由。与此同时，由于历史的惯性或者被新制度主义者称之为“路径依赖”的因素使得现代化进程中国家与社会关系的调整不可能一蹴而就。当前中国的国家权力尚未能与各种经济社会利益完成规范意义上的切割和分立，在诸多领域全能国家的“权力遗产”依旧以各种各样的方式介入到经济运行中，对社会利益的分配起到巨大的影响作用。这一点是其他处于现代化进程中或者已经完成现代化任务的国家所不具有的。在这种社会政治结构中，政治体系所扮演的“权威性分配者”角色的重要性程度是不言而喻的。一方面是利益追求最大化的个人或组织，另一方面是对利益获得具有巨大影响力的政治权力，而二者之间的张力构成了当前中国政治生活中腐败现象滋生蔓延的独特背景和制度空间。[②]

腐败以“不正当地运用公共权威获得个人的好处”[3](p6)表现出来，其成因是多方面的，来自不同学术领域的研究者们分别从各自的视角展开了具体的分析。经济学者们以“寻租”理论为分析的理论基点，认为当前中国计划经济体制与市场经济体制并存时政府干预和管制市场竞争会产生“租金”，围绕租金展开的“寻租”或“设租”产生了腐败问题;政治学者们则以“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”作为立论的预设前提，认为腐败产生的根源在于中国政治权力没有强有力的法律制度的约束，高度集中的领导制度和组织制度使得国家权力不能得到有效的监督和制约，从而产生了以权谋私的腐败现象;而人文学者特别是伦理学者们则把关注的目光集中于价值失范和道德约束乏力，认为改革开放以有些党政干部抛却了“为人民服务”的政治理念，丧失了共产主义理想，放松了对自己思想修养的要求，因此，导致了腐败的日益猖獗。此外还有从其他视角展开的理论探讨和分析。诸种理论观点都从不同的角度揭示了中国腐败问题的成因，为我们理解这一问题提供了知识和分析基础。但是这些观点更多的是将关注的重点集中在与腐败发生直接相关的因素，如政府官员、法律法规、思想道德等方面，就腐败问题而谈腐败问题，并没有将这一问题放置在当前中国社会结构的宏观框架中加以分析。这就在一定程度上遮蔽了导致当前中国腐败问题的社会结构因素。

改革开放以来，国家与社会关系调整的结果就是曾经被全能国家所“吞噬”的社会逐渐摆脱了国家权力的阴影，获得了一定的相对独立性。由于经济、政治、法律和文化环境根本性的变迁，在中国的社会中大规模地催生了民间组织，这些民间组织内部及其与政府及其之间的互动关系日渐成为中国社会政治生活的一个重要方面，中国的公民社会逐渐成长起来。[③]当前中国公民社会的构成中主要有各种自治性社团、民间团体、行业社团、事业单位以及政党和利益团体等。成长中的中国公民社会对中国的社会结构形成了一种重构，即在政治系统和经济系统之外形成了一个相对独立的社会系统。政治系统、经济系统与社会系统三者之间存在着复杂的互动关系，这种互动关系构成了社会生活的全部内容。

由于当代中国的公民社会处于成长阶段，发育尚不成熟，其表现出的行政化、等级化、依附性等倾向还很明显，因此其在三者互动中处于相对弱势的地位，其所承担的社会政治功能也是相对有限的(在图1中用虚线标识)。这种相对弱势的地位在现实社会政治生活中就表现为各种民间社团组织并不能够真正有效发挥其代表特定利益团体进行利益表达、利益综合的作用，也不具备与执政党和政府形成相互配合与互相制衡的地位和能力，这就使这些中介组织在沟通以企业、个人为主体的经济系统和以执政党、政府为主体的掌握公共权力的政治系统之间的制度化、规则化关系中的作用非常有限。最明显的例子就是当前中国的各种行业协会很少能够完成本行业的利益综合，以一种独立的团体利益者身份参与到与政府或者其他团体的利益博弈过程中，其在社会生活中起到的象征意义远大于其真实的功能作用。与之相对照，政治系统在与经济系统、社会系统之间的互动中则明显处于主导地位(在图1中用实线标识)。经济系统中的个人或企业组织试图对政治系统的政策形成影响时，并不选择通过行业协会等民间组织与政府机关进行谈判，而是直接与政府接触，完成自己的利益表达。即民间说的：“找协会不如找市长”。于是，这种绕过社会系统，由经济系统与政治系统进行直接接触的互动方式，即老总们找局长、市长、部长，甚至更高的官员就成为中国社会中常见的经济系统与政治系统沟通的特殊的而且常常有效的方式，而这种方式存在着巨大的腐败风险，为权力与金钱的交易提供了可能。

原因是，首先，并不是所有的企业或个人都能够直接与政府接触，只能是在力量对比中占优势或者与政府有着特殊关系的企业或个人才能有这样的机会。而弱势者在这样的社会结构中就很难或者根本就不能有效表达自己的利益诉求。这就使政府组织和其领导人有可能成为某个企业或个人利益的代言人，公共权力的功能有可能从维护公共利益异化为维护私人(企业或个人)利益。其次，即使是所有的企业或个人都能够直接与政府接触，其所表达的利益要求也都只是关乎单个企业或个人利益得失的，其提出的利益要求是特殊性的，而非普遍性的。这就对政府提出了极高的利益综合要求，其必须超越特殊性的利益要求，对整体利益格局做出判断，显然这是一种乌托邦式的幻想。因为，在这种政治系统与经济系统的个别化接触中要禁绝权力与金钱之间的利益交易无异于痴人说梦：或成本太大，或根本就无法操作。

作为一个诞生不久(萌生于改革开放初期)正处于成长中的中国公民社会，在政治系统和经济系统的强势压力下很难获得自己的独立性，也很难避免被政治权力和经济利益“绑架”或“收买”的可能。在政治、经济与社会系统的互动中，公民社会无法承担其本应承担的利益综合的任务，更多的时候成为政治系统或者经济系统的“传声筒”，发挥一种有限的信息传递功能。弱小的公民社会组织很难以独立的身份有效地参与到预防和反对腐败的斗争中来。同时，当前中国政治独特的宏观架构和运行逻辑给公民社会组织提供的参与政治生活，包括反腐败斗争的制度空间也是相对有限的。这种力量对比和制度约束构成了中国公民社会组织在社会政治生活中的发展困境。或者也正是缘于此，中国公民社会一直没有被纳入到预防和反对腐败斗争的视野中。在如火如荼的反腐败斗争中，国家的法律制度建构一直成为关注的重点，而公民社会则处于一种缺位的状态。即使是在公民政治的大时代背景下，参与式治理成为流行模式的今天，也只是更多的注重发动人民群众参与到反腐倡廉的活动中，主张反腐败斗争要依靠群众的力量，而几乎没有人从社会大结构的视角去关注和探讨公民社会在腐败产生与遏制中的关键地位和功能。弱小的公民社会组织在社会大结构中处于一种虚置的地位。

可见，中国社会现代化进程中公民社会的弱小，经济系统与政治系统的直接交易至少造成三个大的社会危害：一是使公共权力从维护公共利益的主体异化为维护私人利益的主体，背离了人民建构政府的初始宗旨和公民要求政府发挥调节社会利益矛盾、平衡社会利益分配的社会正义功能;二是为一些腐败分子利用公共权力与私人利益做交易，得到个人或小团体好处，损害其他公民、社会组织和国家利益提供了方便;三是由于公民社会的非自主性、非独立性，无法发挥其监督和制约政府权力被滥用的功能。这与其他各种因素共同构成了改革开放三十年来腐败问题如此猖獗，反腐败斗争任务如此艰巨的注解。所以，从中国社会现代化进程与公民社会的视角对此进行反思，有益于跳出惯常的思维，得到一种对腐败问题的更加宏观、更加深刻的新认识。

“它山之石可以攻玉”。在分析了中国社会现代化进程中公民社会与腐败的关系后，我们来看看西方社会大结构中公民社会在预防和反对腐败斗争中所处的地位和发挥的作用，有助于我们更加深刻地理解公民社会与腐败的关系，