周志忍：深化行政改革需要深入思考的三个问题

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目资助。项目名称“中国地方政府绩效评价体系与管理机制研究”，合同号05JZDH0019。

[摘要]本文讨论新形势下推进我国行政改革深化涉及的三个重大问题。首先是动力机制创新，在对相关理论、国际实践和我国动力机制特征和困境系统分析的基础上，提出动力机制创新的三个转变。其次，针对有关市场化改革的争论，提出并论证了需要反思的不是市场化改革的大方向，而是市场化的具体形式。第三，围绕改革侧重点，提出并论证了机构改革与运作管理改革的合理平衡。

[关键词]行政改革;动力机制;市场化;运作管理;管理精致化

[中图分类号]D035[文献标识码] A[文章编号]1006-0863(2010)01-0015-07

我国行政管理体制改革已经进入了一个新的阶段。推进改革的深化，有三个问题值得深入思考：改革动力机制的创新;如何认识市场化改革方向;改革侧重点的选择与平衡。这些是行政管理体制改革的基本问题，但同一问题在不同阶段有不同的表现方式，因而需要寻求不同的解决之道。

一、 深化改革需要动力机制的创新

哈佛大学教授巴达赫(Bardach)对动力问题的重要性做过如下评论：公共管理和公共行政学中需要一种理论，能够阐释什么东西在什么情况下会激发创新精神而在另外一些情况下又不能，包括当创新精神被激发出来时将采取哪些形式。现有研究的缺失在于：改革动力被视为一个先验的存在，不需要被探究也无从深究。然而，忽视了动力问题的深入探讨，改革的深化是不可能的。[1]本部分首先借鉴相关理论成果并立足实践，描述发达国家当代行政改革主要驱动力;然后通过比较，总结我国30年来行政改革动力及其传导机制的特征;在此基础上，揭示和分析目前改革深化面临的动力困境，提出动力机制创新的基本思路。

德国心理学家卢因(Lewin)的群体动力理论认为，人的心理和行为决定于内在的需要和周围环境的相互作用，是内在需要和周围环境相互作用的结果。与此相似，组织变革有两个关键驱动因素，一是“外部压力情境”，一是“内部激励机制”，前者决定改革的方向，后者则决定在这个方向上的力度。卢因有关变革动力和过程的观点被罗宾斯视为“风平浪静观”，仅仅适用于相对平稳环境中的组织变革。当代社会组织的外部环境具有不确定性和动态变化特性，面临的是“急流险滩”，因而要求革命性而非渐进性变革。至于哪些情境因素足以构成变革的“有利条件”或动力，按照“急流险滩观”，首先是大规模危机出现并成为动摇现状的震源，其次是领导职位易人带来新的价值观和更强的危机反应能力。[2]

当代政府面临严峻挑战和高度不确定性环境，行政改革具有管理模式转型的激进性特征。沃尔克(Walker)立足发达国家实践，提出了政府改革动力的四个理论模型：(1)公众压力模型(public pressure model)，公民压力既表现为要求政府“工作更好、成本更小”，也表现在要求效仿其他地方创新经验改进工作;(2)学习模型(learning model)，政府在面临新的挑战和难题时，会效仿其他国家行之有效的创新措施，这有利于简化决策过程并降低风险;(3)竞争模型(competition model)，竞争可能源于国内其他公共部门，也可能源于其他国家，改革创新目的在于获得竞争优势或者避免竞争劣势;(4)纵向影响模型(vertical influence model)，即上级明确要求并建立相应机制来推进某项改革或创新。关于四种改革动力的相对重要性，沃尔克的研究表明：公众压力最为重要，竞争次之，纵向影响有利于推进改革，但同时会减少创新机会并束缚下级的创造性。至于学习，在缺乏其他压力的情况下，它对改革的推动作用非常有限。[3]

考察发达国家的实践，当代行政改革的动力可归结为三个方面：(1)国际环境变化带来的压力;(2)国内环境变化带来的压力;(3)政府面临的困境，包括财政危机、管理危机和信任危机。前面两条被视为推进改革的外因，政府困境则是改革的内在动因。[4]政府困境的核心是财政危机：一些欧洲学者把发达国家当代政府改革称为“财政驱动”的改革，断言“改革主要是由严重的财政赤字引起的，大规模预算削减的需要无疑是改革的主要理由”;“急剧削弱的预算不能不影响到政府组织和功能，会引起政府组织质的变化”。[5] 克林顿的重塑政府运动宣称要创建一个“工作更好，成本更小”的政府，但凯特尔(Kettl)明确指出：虽然“工作更好”是全世界政府改革的美丽说辞，但“成本更少”无疑是改革最重要的政治推动力。[6]

进一步考察可以发现，作为改革主动因的财政危机虽然源于多种因素，但公民压力无疑是主要原因。第一，人们对大政府的厌烦形成了特殊的政治气候：选民否决支出建议，选举节俭的官员并迁离高税收区。在这种政治气候下，政治领袖只能通过削减开支而不是创议新项目来获得支持。里根当选总统得益于其反大政府的立场：“让政府不再骑在你们的头上，让政府的手远离你们的钱包”。他调动公众情绪，汇集超党派的支持，大幅度降低个人所得税，并终结了“税档潜升”即税收增加高于通货膨胀率的时代。第二，公众对政府降低开支的能力或意愿感到绝望，直接采取集体立法行动限制政府收入，“就像家长用削减零花钱的方法惩治大手大脚的孩子一样”。[7]其中最著名的是1978年加利弗尼亚州全民公决通过的13号提案，其关键条款包括：(1)任何地方课征的财产税率上限为1%;(2)限制财产的固定价值不得超过其1975年的价值;(3)没有本地居民2/3多数票的同意，州和地方政府不得新开征任何财产税。[8]美国20多个州相继发生类似事件。在联邦层次，这形成了平衡预算的巨大压力。美国历史上政府财政危机屡次出现，70年代末期的最大特点是公民的政治选择和集体立法行动，这对政府收入增长形成了刚性约束，迫使政府推行激进行政改革。以上可以看出：改革不是个人意志的独立产物，而是个人意志与环境条件互动的结果;外部压力比个人觉悟、进取心或社会责任感更能激起改革和创新;对政府而言，公民的变革期望和压力是行政改革的主要推动力。

我国改革开放实施了30多年并取得瞩目成就，但迄今为止，行政改革的动力主要源于体制之内，体现出“体制内改革”的基本特性。这并不否认公众需求对改革的推动作用，不否认改革是对公民需求的回应，但与发达国家的情况相比，我国行政改革的动力及其传导机制有着几点明显的不同。首先，就整体图景看，我国的决策重心较高，公众需求需要经历一个层层上传的过程，在中央最高决策层形成改革意志和方略，随后进入沃尔克所说的“纵向影响”推进模式。其次，聚焦于公众需求转化为改革意志的自下而上的过程，我国实践中存在几个特点：(1)公众需求表达方式比较消极，多在权益受到损害时采取上访、申诉等方式寻求个案的公正解决，而不是针对作为问题根源的制度规则提出改革诉求，更不是对相关政策提出系统的建设性改革建议。(2)公众需求表达具有间接性特征，要经历一个跨越各级政府的传导链条，层层选择和层层过滤的过程。(3)公众需求表达具有一定的被动性。第三，聚焦于中央改革意志转化为改革行动和效果的自上而下过程，我国实践也呈现出几个特征或矛盾：(1)改革失真或扭曲的风险比较大。一方面，为了保护其权力和利益，下级政府存在规避或扭曲改革的主观意图，其表现如选择性执行、消极抵制等;另一方面，即使各级官员具有不折不扣贯彻中央改革意志的主观愿望，也可能由于对中央核心精神把握不准或忽视因地制宜，出现改革的失真和扭曲。(2)自上而下推动改革，监督成本高昂。

我国正处在一个“黄金发展期”和“矛盾凸现期”并存的关键时期。新的历史时期和新的施政理念，使深化行政改革显得十分必要和迫切，但新形势下深化改革却面临着一系列的动力困境。

首先是改革疲劳和改革精神的丧失。一个社会的变革动力来自于生存危机，1978年改革的背景是十年浩劫造成的社会危机和治理危机。但经过30多年的改革，以短缺为主要特征的国民经济窘况基本上成为过去，影响多数民众的低层次生存危机不再构成改革的推动力。至于改革精神的丧失，正如朱学东所评论的那样：早年的改革者往往富有革命理想主义和牺牲精神，因而具有强大的政治动员能力，使更多的人愿意追随行动并为改革承担代价。但今天，“带有清教色彩的坚毅骁勇的改革精神被奢靡享乐的生活追求所取代，机会主义的即期利益战胜了理想主义的长远价值，……在这一过程失去的，还有改革的道义感召力和凝聚全民的理想。”[9]

其次是打破现有利益格局的艰难。改革开放初期，我国情况可以用“短缺基础上的共同贫穷”来形容，从农村开始的改革旨在破除体制樊篱，调动人们致富的积极性并释放活力。这样的改革明显具有“帕累托改进”的成分，相应地，支持改革的力量最为强大。随后针对企业的改革在我国实际上走了两条道路，一条是“增量改革”即容许非公企业的发展，另外一条是对集体和国有企业的改革。民营经济的飞速发展造就了一大批富裕阶层，而国企改革在经历了退出、下岗等阵痛之后，逐渐演变成为固化的利益格局和某种程度的制度“锁定”。新历史阶段的改革以和谐社会为目标，以社会公正为价值导向，以缩小地域和贫富差距进而实现基本公共服务均等化为着力点，这意味着改革脱离了“帕累托改进”轨道，越来越具有“劫富济贫”的味道，靠剥夺一些人的利益(如增加税负)来改善其他人特别是弱势群体的境况。随着利益受损者的增加，越来越多的人会加入抵制改革的行列，出现所谓“原则支持、具体反对”的状况。不仅潜在抵制者的队伍在壮大，而且出现了从“孤军奋战”到“联手行动”的苗头和趋势。

最后，改革新理念与传统动力转换机制之间的张力越来越大，矛盾越来越突出。如果用“以人为本”来概括改革新理念，那么传统动力机制与这一理念愈益显得格格不入：基层和地方政府离民众最近，最有条件了解、理解或直接体验民众疾苦和需求，但实际上主要发挥传声筒的作用，被动地依靠中央改革意志实施改革;改革的原初动力是回应民众需求，但其直接表现却是对中央意志的响应，各级政府就改革的实施及其效果向中央负责;干部任用以民众满意、民众拥戴为主要依据，但民众满意拥戴与否实际上还是上级说了算。由于缺乏决定官员乌纱帽的权力，民众在改革中更多扮演了看客的角色，改革的推进变成了中央核心决策层与不同部门、各级地方政府、各种潜在抵制力量之间的博弈。在社会高度复杂化、利益多元化和潜在抵制者队伍壮大的今天，这一动力转换机制难以为改革的深化提供强劲而又持续不竭的动力。

摆脱动力困境的根本出路在于几个转变：“体制内改革”转变成“体制外改革”，“关门改革”转变成“开放式改革”，“政府主导型改革”转变成“民众主导型改革”，让公开的民意成为改革的动力和主导力量。实现以上转变的核心是“赋权”，即立足国情通过制度创新，以适当形式逐步赋予公众决定官员乌纱帽的权力，借此保证官员眼睛向下，增强对民众需求的回应性。

二、正确认识市场化改革大方向

市场化是发达国家当代政府改革的主流方向或旗帜，也是我国30 年来经济体制和行政管理体制改革的基本方向之一。然而，目前远远没有到位的市场化改革，在我国却面临全面的责难和质疑。有人断言：我国医疗卫生体制变革的市场化走向违背了医疗卫生事业发展的基本规律[10]，类似质疑同样存在于教育、公共交通等领域。当市场化改革失败论日益成为舆论主流的时候，我们面临着“倒脏水把婴儿一起倒掉”的风险;如果对市场化的笼统否定成为一种社会共识，那将带来我国行政管理体制改革的停滞和某种程度上的倒退。因此，正确认识市场化改革，是一个涉及到改革方向的大是大非问题。

就发达国家而言，市场化在当代行政改革中的重要地位表现在三个方面：第一，市场化是当代政府管理的新的理念，是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向。[11] 用萨瓦斯(Savas)的话说，市场化“不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略”;市场化改革“似乎成了魅力非凡的旗帜，在许多竞选纲领中占据核心地位”;市场化 “属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征”。[12] 第二，市场化改革在发达国家形成了“以市场为基础的政府”(market-based government)，