何俊志：中国地方人大的双重性质与发展逻辑

【摘要】中国地方人大是具有双重性质的地方代议机关：既是上级政权意志的执行保证机关，又是地方意志的形成和执行保证机关。地方人大初期的发展主要依赖于性质一：市场经济的深入发展和地方人大制度本身的发展，必然要求性质二的展开。因此必须重新定位地方人大的性质，并以此为基础将地方人大的职权定位成以民意为基础的权力机关，而不是以执行上级政权意志为基础的权力机关。

【关键词】地方人大；宪法监督；权力机关；发展与改革

在对地方人民代表大会制度( 以下简称“人大”) 的研究文献中，除了强调应进一步提高人大的职能和作用之外，地方人大的性质和职权范围问题也开始引起学者的深入考察。笔者将主要就地方人大的性质和法定职权，检视国内学界的主要观点，考察地方人大职权性质的历史变化，以此为基础提炼地方人大的发展逻辑及其改革方向。

一、关于地方人大性质及法定职权的争论

在对地方人大的职权定位进行考察时，部分学者在研究中注意到《宪法》第99 条和《地方组织法》第8 条的规定。根据1982 年《宪法》第99 条，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行：依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。根据《地方组织法》第8 条，县级以上的地方各级人民代表大会行使的诸多职权中的第一项为：在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行。

随着地方人大尤其是地方人大监督权的发展，一些学者开始以这两条规定为基础，为地方人大应该行使宪法监督乃至违宪审查权而进行论证。苗连营较早提出这一观点。他认为，中国的地方人大及其常委会同全国人大及其常委会一样享有宪法监督权。宪法明确规定，地方各级人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。而监督宪法、纠正和制裁违宪行为，显然是“保证”的重要手段：地方国家权力机关“改变、撤销、罢免”与最高国家权力机关的“改变、撤销、罢免”并无实质不同，实质上包含了宪法监督的主要内容。而拥有宪法监督权的机关又必然同时拥有宪法解释权。[1]

此后，王士如、魏佩芬则进一步提出在我国建立双重违宪审查模式的思路。[2]童之伟也认为，根据宪法，县级以上地方各级人大常委会为在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会不适当的决议，等等。这里的“不适当”，无疑也包括违宪。[3]而王元仁则从优越性的角度提出，应该赋予县以上地方各级人大及其常委会有权对国家机关领导人员和一切国家工作人员的违宪行为进行审查并做出裁决的权力。[4]

显然，上述的论证主要是从两个方面展开的：一是基于宪法第99 条的规定而推演出地方人大实际上享有宪法监督和违宪审查的权力：二是从实际功用的角度论证应该明确赋予地方人大宪法监督和违宪审查的权力。而明确赋予的依据除了实际的功用之外，同时也试图以宪法第99 条的规定而加强自己的论据。

但是，随着相关考察的深入，近年来也开始有学者对地方人大的“宪法监督权”研究进行反思。批判者首先指出，对地方人大宪法监督权问题的现有研究，主要采取的是功能主义的分析模式。但是，由于现有的分析基本上是一种静态的分析，它过于关注规范层面的宪法监督制度建设的技术性因素而忽视其他因素，并且对公共权力配置背后的利益、目标、价值缺乏深入的法理分析，因而是存在缺陷的。批判者同时注意到，由于地方人大的限权功能不完整，导致地方人大不仅对中央而且对地方其他机关都缺乏独立意志，必然受到双方的制约。由这样一个机关行使宪法监督权，必然因为对双方利益的平衡而导致“监督失灵”。而对于应该如何应对这一问题，批判者提出了一种假言判断：在我国如果能够实现中央与地方关系的法律化，明确各自的权力范围，建立起真正的争端解决机制，则地方人大完全可以行使宪法监督权。[5]

另有第三种观点认为，宪法实施的保证权并不能直接等同于宪法监督权和宪法解释权。根据宪法第67 条，“解释宪法、监督宪法的实施”乃是全国人大常委会的职权，对于地方人大常委会来说，显然是没有权力行使此类职能的。[6]上述三种观点的共同特点在于，宪法和组织法是他们讨论问题的一个出发点乃至提出某种主张的依据，对于宪法和组织法这种规定是否经得起深层的拷问，则并没有做进一步的追问。有学者则进一步提出了这种追问。郑贤君提出，从地方人大的宪法地位看，由于地方各级人大并不是全国性代表机构的下属单位，地方人大监督国家法律的执行是牵强的。从国外的实践看，一般都是由上级委任的省长和特派员监督国家宪法、法律的执行。与此同时，地方人大实行的集体责任制在决定事务过程中的特性中的特性与保证宪法、法律及国家行政的要求不符。[7]

总结上述的四种观点，我们可以将其分别概括为：地方人大的保证权决定了它应该享有宪法监督和解释权：地方人大的保证权决定了有条件地享有宪法监督和解释权：地方人大的保证权并不推出其应享有宪法监督和解释权：地方人大甚至连保证权都不应该享有。比较上述观点，实际上都涉及两个问题：现行宪法授予地方人大的保证权是否可以推出地方人大应享有宪法监督权和解释权：宪法是否应该授予地方人大以保证权。这两个问题都直接涉及《宪法》第99 条和《地方组织法》第8 条关于地方人大首要职权的设定。如若正确回答这一问题，显然有必要深入考察地方人大首要职权的历史变迁及其当下处境。

二、地方人大首要职权设定内容的变迁

宪法直接授予地方人大以保证宪法实施的职权，是自1978 年宪法之后才有的一条规定：而地方人大保证上级政权机关的决议的遵守和执行，则是自苏维埃时代开始就有的一贯传统。如果追溯到马克思所称道的巴黎公社，在马克思所称道的巴黎公社模式中，国家权力的配置实际上是一种自下而上的运作模式：法国的一切大城市和农村都应该成立类似于巴黎公社的公社：而在专区一级，应该设立代表大会：各专区的代表则参加在巴黎的全国代表大会。[8]

无疑，列宁所领导的俄国革命继承了马克思的纵向权力设计模式，即自下而上产生的苏维埃和各级苏维埃分层负责的联邦制模式。1924 年的苏联宪法第3 条规定：“加盟共和国的主权，仅受本宪法所定范围和联盟所属职权的限制。除此之外，每一加盟共和国均得独立行使自己的国家权力。”1936 年的苏联宪法延续了这一规定，在第60条中，为加盟共和国的最高权力机关即苏维埃所设定的第一职权仍然是，依据苏联宪法第16 条规定，通过及修改本加盟共和国宪法。显然，这仍然是一种联邦制的设计，在这里并没有直接规定下级苏维埃要执行上级苏维埃的意志。

但是，由于布尔什维克党的中央组织与联盟中央组织之间是一种下级服从上级的民主集中制关系，所以加盟共和国的苏维埃实际上也承担了执行联邦意志的职能。而且，对于加盟共和国之下的边区、省、自治省、州、区、城市及乡村境内国家权力机关劳动者代表苏维埃，其第一职权也被设定为：主持所属管理机关之工作，保证国家秩序之维持，法律之遵行及公民权利之维护，主持当地经济文化建设事宜，规定地方预算。[9]1082 苏联的地方权力机关就显然具备了双重性质，即既要保证联邦和共和国法律的执行和公民的基本权利，同时也要主持当经济文化建设事宜，规定地方预算。也即，地方的权力机关既是国家意志的执行保证机关，同时也是地方的最高决策机关。

早在革命根据地时期，中国共产党在1931年所通过的《地方苏维埃政府暂行组织条例》中，实际上就已经设定了地方苏维埃的双重性质。根据组织条例的规定，从乡到省的苏维埃的首要工作是：执行上级苏维埃的命令，指令，训令，法令，决议，甚至要代收国家捐税等。与此同时，在当地事务方面，则要进行计划并招待该地方的建设事业和组织市政建设等。[10]

这一传统显然延伸到了建国后的宪法制定之中。1954 年宪法为地方人大所设定的首要职权是：在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行，规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的预算和决算，保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利。1975年宪法为地方人大和它产生的革命委员会所设定的全部职权是，保证法律、法令的执行，领导地方的社会主义革命和社会主义建设，审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算，维护革命秩序，保障公民权利。

对地方人大地位的重要提升来自于1978年宪法。该宪法36条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、法令的遵守和执行，保证国家计划的执行，规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的经济计划和预算、决算，保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利，促进社会主义革命和社会主义建设的发展。1982 年宪法则在这一点上明显延续了1978年宪法的设定。该宪法第99 条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行：依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。

有意思的是，从1954 年宪法到1982 年宪法，从来都没有规定地方人大及其常委会要保证上级人大及其常委会的决议的遵守和执行。而1954 年和1986 年的地方组织法则基本上作了这一决定：1979 年和1982 年的地方组织法则并没有作这样的规定。而且，在1982 年宪法之前，也并没有规定地方人大及其常委会要保证国务院制定的行政法规的遵守和执行。

以上考察可以基本得出的结论是，地方人大保证在本行政区域内贯彻和执行国家法律，基本上是自苏维埃模式成型以来的传统。这种传统与共产党的民主集中原则有莫大关系。但是，保证宪法在本区域内的贯彻执行，则来自于1978 年宪法。而且，从地方组织法对地方人大职权的设定和1982 年宪法要求地方人大要保证国务院的行政法规在本区域内的贯彻执行中可以看出，建国以来在宪法和修改和发展过程中，中央层面在对地方层面的制度进行设计时，有一条重要的线索就是不断强化地方人大承担保证国家意志贯彻的职能。这种贯彻的顶峰，就是从1978 年宪法开始要求地方人大保证宪法的实施，1986 年的地方组织法中再次重申了宪法并没有规定的要保证上级人大及其常委会的决议的贯彻和执行。

由此可知，地方人大要保证国家宪法在本行政区域内的贯彻实施，并不来自于我国政治制度的一般原理，也并不是新中国宪法的一贯传统。仅仅根据1982 年宪法的规定就推演出地方人大应该享有宪法监督和违宪审查权，显然缺乏足够的依据和充分的法理支持。与此同时，通过这一考察我们还可以得出的一点结论是，建国以来宪法和组织法的完善过程中，有一条重要的线索就是中央层面在不断强化地方人大保证上级政权机关的决议的遵守和执行。

这样看来，就职权设定而言，我国的地方人大无疑是具有双重性质的机关：既是上级政权意志的执行保证机关，又是地方的最高决策机关。就职权设定的顺序而言，地方人大作为地方最高决策机关的地位，也在很大程度上是来自于它作为上级政权意志的首要保证机关的地位。

三、地方人大的双重性质及其发展逻辑

如果进一步观察1979年以来我国地方人大的发展，我们还会发现，地方人大及其常委会的发展动力，在相当程度上来自于宪法和组织法的这种职权设定。即当前的地方人大之所以能够有一定的发展，在相当程度上来自于它是上级政权意志的执行保证机关：或者说，正是因为它是上级政权意志的执行保证机关，才在一定程度确立了它在地方层面上的权力机关的地位。

叶剑英在对1978年宪法的修改报告中曾明确指出：“新宪法通过以后，从宪法的原则精神到具体条文规定，都要保证实施⋯⋯新宪法规定，全国人民代表大会的重要职权之一是监督宪法和法律的实施，地方各级人民代表大会也要在本行政区域内保证宪法、法律、法令的遵守和执行。”他甚至提出，为了保证宪法的实施，“我们还要充分发挥工会，贫下中农协会、共青团、妇联和其他人民团体的作用。”[11]而彭真1980 年在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上的讲话中更是明白表明，