陈纯柱 郑洁：论村民自治的宪政价值

摘 要:作为农村基层民主管理制度的创新，村民自治是国家治理农村方式的重大变革，它的出现标志着我国的民主化进程迈出了重要的一步。在构建农村和谐社会中，村民自治的宪政价值日益凸显，体现在：村民自治有利于提升全民族的民主素质和宪法意识、有利于扩大村民在宪政条件下制度化参与、有利于在宪政条件下约束村组干部的不良行为、有利于在宪政条件下制约乡镇对村级资源的过度提取、有利于在宪政条件下巩固党对农村的领导、有利于在宪政条件下促进农村社会的稳定。

关键词：村民自治;和谐社会;宪政价值

在我国，构建农村和谐社会是实现社会和谐的关键，也是一项事关党的执政地位和基层政权建设的系统工程。因此，本文针对构建农村和谐社会的新态势，审视了村民自治的宪政意蕴，并从理论与实践的结合点上，分析了村民自治在农村和谐社会构建中的宪政价值。

一、村民自治的宪政意蕴

何理论都是对实践的反映与概括，并随着实践的发展而不断发展。村民自治是中国亿万村民的伟大创造，是政治文明发展中富有中国特色的新生事物，它伴随着农村家庭联产承包责任制的经济改革而产生，伴随着国家治理方式的变革而发展，它的出现为我国农村基层民主化和法治建设开辟了新的道路。

(一)村民自治的宪政释义

第一，村民自治的含义及学界讨论。村民自治是人民公社解体后为解决农村治理“真空/"问题，由村民创造的一种社会治理制度，它的重要功能就是由村民自己进行政治、经济和社会生活管理，保证农村良好的社会政治秩序。近年来，相关部门和学者们对村民自治的界定众说纷纭。全国人大法制工作委员会认为，村民自治“是在农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度。[1]民政部基层政权建设司认为，“我国的村民自治，是广大农村地区村民在基层社会生活中，依法行使自治权，实行自己的事自我管理的一种基层群众自治制度/"。[2]王仲田、詹成付认为，“村民自治就是依靠村民，实行村民自我管理、自我教育、自我服务的社会组织管理制度/"。[3]徐勇认为，“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法参与与村民利益相关的村级事务实现的自我管理、自我教育、自我服务/"。[4]何泽中认为，村民自治“是一个涉及经济、政治、文化和社会生活诸多方面的综合性概念/"。[5]其他学者在著作和文章中对村民自治从不同的角度也进行了界定。

我们认为，所谓村民自治，是一种以村庄大众化参与为主要特征、村民依法行使自治权、并以民主和法制为轴心的基层民主形式。它是中国共产党人在马克思主义指导下，根据中国国情对民主道路和形式的一种探索，是亿万村民群众在中国共产党领导下，对民主形式和途径的主动选择。这种探索和选择，创造性地丰富和发展了马克思主义的社会自治理论。

第二，村民自治是中国农村基层民主发展的价值选择。向往自由和平等是人的天性。而村民自治是我国农村基层民主从传统价值向现代价值转化的重要载体，它表征了诸如人民主权、民主、自由、平等、权利、竞争等现代文明价值在乡村社会的新生。村民自治是以往“为民作主/"向现代“让民作主/"的过渡，让广大村民自己管理自己的事情，真正当家作主人，这是人民主权思想的集中体现。村民自治以“自我管理、自我教育、自我服务/"谱写着广大村民对自由和平等的实践乐章。选举权、决策权、管理权、监督权等自治权的制度化规制，正是村民人格尊严的体现和现代民主权利的写真，表明村民自治这一新形式承载着诸多现代价值理念。

第三，村民自治是中国宪政制度在农村社会的新模式。宪政制度是现代民主政治的新形式，而村民自治是中国政治文明变革中适应农村经济体制改革而出现的基层政治制度安排，它是农村基层民主制度、组织制度、管理制度等宪政模式在农村社会的综合体现。村民自治中的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督即“四个民主/"集中内涵着宪政制度的核心和精华。相对国家形态的民主而言，村民自治是我国独具特色的基层民主制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这一组织制度集中表现了其基层性、群众性和自治性。村民自治使国家、政府对村民和农村基层社会的治理由原来的直接变为间接。实践证明，村民自治是符合我国国情的一种高效的乡村治理制度。

第四，村民自治是中国农村治理模式运行的新机制。政治系统论的理论表明，从利益表达开始，经过利益综合、形成决策、执行决策到利益反馈，或者说政治输入、加工、输出和反馈是一个完整政治系统的政治运行过程。村民自治作为一个相对完整的政治系统，由广大村民通过选举、村民代表等进行利益表达，村党组织和村民委员会对意见和利益进行调节和综合，由村民大会或村民代表大会做出决策，村民委员会和其下属各职能委员会进行具体执行，同时受到村民全方位的监督和制约，村民通过民主评议等形式进行反馈。这一治理模式新机制的各个环节都呈动态性和开放性，使村民自治成为一种富有生机的政治运行机制。

(二)村民自治的宪政主张

村民自治作为现代民主的新模式，其精义在于村民可以通过民主选举产生的村委会进行自我管理、自我教育、自我服务。它的宪法权利表现为村民所拥有的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，这“四大民主/"权利的行使和民主制度的运行，构成了村民自治的宪政主张。

第一，村民自治主导的宪政基础是民主选举。民主选举是指由广大村民直接选举村民委员会干部的民主权利和民主制度。《村民委员会组织法》规定：任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村委会干部。 “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织/"。“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。/"“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权/"。根据这些规定，每个成年的村民都享有直接选举村委会干部的平等权利。法律的规定直接主导着村民自治制度的运行，目前，农村的直接选举已成为村民自治运行的基础，成为农村基层民主最热烈、参与最广泛的民主运动。只有严格按照法定程序组织村民进行直接选举，把政治素质好、工作能力强、作风严谨正派、愿意带领群众发家致富的人选进领导班子，才能使其在处理村民自治范围内的事务时真正代表民心、反映民意。随着《村民委员会组织法》的贯彻实施，农村基层民主的推进，民主选举已逐步进入了法制化、规范化的轨道。同时，随着实践的发展，民主选举正日益成为广大村民行使民主权利的首要途径。

第二，村民自治主导的宪政核心是民主决策。民主决策是指凡是涉及村民利益的问题，都必须由村民参与并最终决定。村民自治实践中的民主决策权利和民主决策制度，是村民享有自治权的集中体现，也是村民自治的核心内容。《村民委员会组织法》规定：“涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定/"。“村民会议的决定，由18周岁以上的村民过半数通过，或由户的代表的过半数通过/"。这些规定既赋予了村民民主决策的权利，又提出了村民行使民主决策权的组织制度形式――村民会议或户代表会议。为了确保村民能真正履行当家作主的权力，必须要建立相应的配套制度，这些制度包括：会议双重召集制度、会议及会议决定过半数有效性制度、村民会议授权制度、村民会议权威保证制度。在具体执行过程中应该坚持：村民会议由村民委员会召集，有1/10以上的村民提议时，应当召集会议;召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村2/3以上的户的代表参加;会议决定应当经到会人员的过半数通过;人数较多或者居住较分散的村，经常召开村民会议有困难的，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定有关事项，但村民代表会议的职权必须由村民会议授权;凡涉及村民切身利益的事项，必须由村民会议讨论决定方可办理。

第三，村民自治主导的宪政重点是民主管理。民主管理是指村民依照一定的法律和规章制度，对村民自己的公共事务和村民自己的行为，进行自我管理的宪法权利和民主参与制度。《村民委员会组织法》根据宪法精神，规定了村民是村务管理的主体，他们有权参与对村内的社会事务、公益事业、经济建设以及个人行为等的管理。村民委员会正是村民进行自我管理的群众性自治组织。因此，建立全体村民共同参与的村民民主管理体制是村民自治的重要任务。在贯彻落实《村委会组织法》的过程中，全国多数村委会以制定村规民约或村民自治章程的方式实行村务民主管理。村规民约是村民行为和公共道德方面的规定;村民自治章程则规定了村民自治组织的产生、职能、工作方式，村集体经济的管理，村文化建设和社会公共福利事业的管理，以及村社会安全和社会秩序的管理等比较全面的村务管理内容和村务管理制度，是村民参与民主管理最重要、最完备的规章制度。村规民约和村民自治章程的制定，为村民自治实践中民主管理和法治建设提供了依据。所以，村民们亲切地称之为村中的“小宪法/"。村民通过自己制定规章制度，全面参与村务管理，做到了干部管理有规章，村民行为有规范。干部群众自我管理、自我约束，增强了团结，促进了稳定，村民的民主管理权利也得到有效落实。

第四，村民自治主导的宪政保障是民主监督。民主监督是指村民对村民委员会的工作及村干部的行为实施监督，以保证村民意志得到充分体现的民主监督权利和民主监督制度。开展村民自治活动，实施民主决策、民主管理，并不意味着所有村务都由村民直接来管理，村民把日常的村务处理权委托给了由自己选举产生的村委会行使，村民对村委会的工作和村级事务进行民主监督，保证自己的意志得到充分体现。所以，民主监督也是村民自治和基层民主的重要内容。在村民自治实践中，村民的民主监督权利主要有三种制度形式：一是通过定期召开村民会议或村民代表会议，听取和审议村民委员会的工作报告，对村委会的工作进行评价和监督;二是通过召开村民会议或村民代表会议形式，对村委会干部的工作能力、业绩、作风和其它行为进行民主评议，进而对不称职和违法乱纪的村委会干部进行罢免;三是建立村务公开制度，村民委员会必须把凡属与村民利益直接有关的各类事项，以村务公开栏或召开村民代表会议的形式，及时向村民公布，接受广大村民的监督。加强村民的民主监督能够切实保障村民自治的有效运行。

二、村民自治的宪政审视

构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会全局出发提出的一项重大战略任务，体现了广大人民群众的根本利益和愿望。和谐社会的基础在乡村和城镇社区。只有一个个乡村、一个个社区和谐了，和谐社会才具有坚实的基础。村民自治在兴起、发展和完善的过程中，逐步形成了一套有效维护农村社会稳定的机制。在构建农村和谐社会中，村民自治发挥着协调利益、化解矛盾、排忧解难的重要作用。概括起来，村民自治在农村和谐社会中的作用主要体现在以下几个方面：

(一)村民自治有利于提升全民族的民主素质和宪法意识

实行村民自治，是我国九亿村民直接参与的基层民主制度，也是我国参与范围最广、规模最大的社会主义民主实践。它使亿万村民当家作主的宪法权利在基层社会生活中得以实现和保障。实行村民自治对于村民来说，就是办了一个参与人数最多、规模最大、范围最广的举世无双的宪法知识培训班。在这个培训班中，最重要的是培养了广大村民的宪法意识、现代民主意识、政治主体意识，增强了村民维护自身权利的能力。广大村民直接参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，自己管理自己身边的经济、政治和社会事务，主人翁地位得到觉醒，宪法权利得到维护，主人翁作用得到发挥，人格得到尊崇，村民的主人翁感受更加现实。同时，村民自治这一代表中国农村民主政治发展方向的新生事物，其强大的生命力，为全社会民主政治进程提供了支持，对整个国家的民主政治建设产生了巨大的推动作用。

(二)村民自治有利于扩大村民在宪政条件下的制度化参与

在当代社会现实中，村民的非制度化参与或抗议性参与历来都是农村社会不和谐的重要因素，其原因大多是一些事关村民切身利益的问题长期得不到解决，同时制度化参与的渠道又被堵塞，村民积怨太深，最后甚至走上了暴力抗议的道路。村民自治制度的建立，能为村民的非制度化参与提供帮助。