黄天柱：制度功能开发与多党合作可持续发展

[摘要] 在全球化程度不断提高和我国改革开放事业不断深入的大背景下，必须高度重视和深入研究我国多党合作制度可持续发展的问题。实现我国多党合作制度的可持续发展，是一个系统工程，其中，制度功能的充分开发是一个非常关键的因素：制度有效性与制度合法性的关系决定了充分开发制度功能对于实现我国多党合作制度可持续发展的重要性;制度功能的实现状况决定了充分开发我国多党合作制度功能的必要性;我国多党合作制度功能开发的着力点应该是社会整合功能和民主监督功能;提高制度化水平是充分开发我国多党合作制度功能的方向所在。

[关 键 词] 多党合作制度;可持续发展;功能开发

从生产力与生产关系和上层建筑的关系来看，不仅生产力有可持续发展问题，而且生产关系和上层建设也有可持续发展问题，多党合作制度作为我国政治上层建设的一个重要组成部分，亦不例外。从世界政党政治发展的实践来看，每一个国家或地区在“选择”了(当然，这种选择往往是历史的选择，而非个人主观的选择)某种政党制度后都面临着如何使这一制度实现可持续发展的问题。共产党领导的多党合作制在其他一些社会主义国家的中断对我国实现中国共产党领导的多党合作制度的可持续发展更是一个巨大的警示。而从我国政党制度的实践来看，我国多党合作制度的发展本身就并非一帆风顺，其制度设计与实际运行之间还存在一定的差距，而这一制度的发展前途本身还存在争论。这些都要求我们高度重视和深入研究我国多党合作制度的可持续发展问题。

实现我国多党合作制度的可持续发展，是一个系统工程，其中任何一个重要环节出了差错而又不能及时改正，就有可能中断。在充分肯定我国多党合作制度与中国国情的适应性及其独特优势的同时，也必须看到，这一制度毕竟只有60年的历程，而且又是当今世界政党政治格局中的一种独特类型，其建设的经验不足和尚存在着不够完善、不尽如人意的问题是难以完全避免的。而要实现我国多党合作制度的可持续发展，从而更好地坚持、维护、发展和完善中国共产党的领导，必须具备一些必要条件，包括执政党的高度自觉、参政党的与时俱进、制度功能的充分开发、制度包容力的不断扩大、制度理论体系的逐步完善、制度化水平的不断提高等等。其中，制度功能的充分开发是一个非常关键的因素。可以说，上述其他条件归根到底都是为多党合作制度功能的发挥服务的，其效果最终也都将体现在多党合作制度功能的实现程度上。

一.制度有效性与制度合法性的关系决定了充分开发制度功能对于实现我国多党合作制度可持续发展的重要性

美国著名政治学家李普塞特在谈到政治系统时，特别强调其有效性和合法性。他认为，“任何一种特定民主的稳定性，不仅取决于经济发展，而且取决于它的政治系统的有效性和合法性。有效性是指实际的行动，即在大多数居民和大企业或武装力量这类有力量的团体看政府的基本功能时，政治系统满足这种功能的程度。合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”“有效性主要是工具性的，而合法性是评价性的。”[1]因此，可以这么说，有效性指的是政治系统能有效完成其基本功能，合法性指的是人们对一种政治系统的支持或认同。

不能否认，合法性和有效性会有一定的矛盾：合法性的体现有时可能会以牺牲一定的效率为代价，而为了追求有效性，可能也会在一定程度上损害合法性。但是，总体来说，两者是相辅相成的关系。合法性是有效性的根本前提，有效性经常是合法性的重要内容，是巩固和发展合法性的最重要的途径。如果合法性总是和低效率相伴随，最终也会导致合法性自身的降低[2]。

上述从有效性和合法性角度对政治系统的评述，完全适用于作为我国基本政治制度之一的多党合作制度，完全可以运用于对我国多党合作制度可持续发展的评估。我国多党合作制度的可持续发展不是抽象的、空洞的，而是具体的、历史的。有效性和合法性正是衡量我国多党合作制度可持续发展的合理角度和实用指标。政党制度的确立和运作必须有一定的社会基础，没有一定的社会基础，意味着政党制度合法性的丧失，也就意味着政党制度生命力的终结。而一定社会基础的形成和拓展是靠政党制度功能的有效发挥来实现的。

从合法性的角度来看，我国多党合作制度要实现可持续发展，它就不仅应该具备形式的合法性，更应该具备实质的合法性。符合宪法和法律，是形式上合法;得到人民的赞同和支持，是实质上合法。我国多党合作制度是在中共与各民主党派真诚合作的基础上形成和发展起来的。1992年10月，中共十四大将“坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度”正式写入党章。1993 年八届人大一次会议通过了规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的宪法修正案，第一次把多党合作制度正式写入宪法，为多党合作的长期存在和发展提供了强大的法律保障。1997年中共十五大将多党合作制度纳入党在社会主义初级阶段的基本纲领。此后，中共十六大又将这一制度列为党的十三届四中全会以来的十条基本经验之一。这样，我国多党合作制度就有了国家意志和执政党意志的双重维护，从而具备了形式上的合法性。但合乎法律规范，并不意味着必然能得到人们的认同和支持。我国多党合作制度实质上的合法性，最终取决于其能否得到大众的认同以及认同的程度，取决于该制度的功能的实现程度，取决于在这一制度框架下中共的执政绩效与各民主党派的参政绩效。因此，充分开发制度功能是巩固和发展我国多党合作制度的合法性，进而实现多党合作制度可持续发展的最重要的途径。

另一方面，从有效性本身来看，我国多党合作制度要实现可持续发展，也要求充分开发其制度功能。“民主的魅力不在于它的可爱，而在于它能发挥什么功能。”[3]多党合作制度的存在无疑是展现中国政治民主的一个重要标志，但如果只是作为一种展现民主形象的“存在”，而不能真正发挥它在社会主义民主建设和发展中的应有功效，那么从长远来看，也很难实现可持续的发展。因为从制度变迁的一般规律来看，有效性不足的制度，由于“成本-收益”的不均衡(制度成本>制度收益)，其发展属于耗竭性发展，是不可持续的;而有效性体现得比较充分的制度，由于“成本-收益”的均衡(制度成本≤制度收益)，其发展属于再生性发展，才是可持续的。

二.制度功能的实现状况决定了充分开发我国多党合作制度功能的必要性

2007年 11 月 15 日发表的《中国的政党制度》白皮书将我国多党合作制度的价值和功能主要界定为政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定等五个方面[4]。这是我国官方第一次较为系统地从理论上对我国多党合作制度的价值与功能进行阐述。那么，我国多党合作制度的这些基本功能的实现情况究竟如何呢?

政治参与功能的实现状况：吸纳了新兴社会力量，达成广泛政治认同，不断巩固和扩大政权基础;建立和开辟了多种有效的民主形式，使民主党派和无党派人士广泛而有序地参与政治过程;推动了执政党和政府决策科学化、民主化;扩大了政治开放度。其所面临的主要问题和挑战有：就执政党而言，一是群众路线主要还停留在工作作风的层面，其实施情况主要取决于领导人的个人素质和即时的意愿，二是党内民主制度有待进一步完善;就参政党而言，一是与所代表的社会群体之间的联系比较薄弱，二是广大成员通过党派组织进行政治参与的广度、深度和效度都不是太理想，三是民主党派自身的知识结构和参政议政水平与新时期政治参与的要求相比存在一定差距;从制度层面看，政治参与的规范化、程序化不够，其实现情况往往取决于执政党及其领导人重视的程度。

利益表达功能的实现状况：核心一元与结构多样的特点能够有效反映社会各方面的愿望;通过利益综合，使社会各群体中的个别分散的意见、愿望和要求得到系统综合的反映。其所面临的主要问题和挑战有：就整体而言，利益表达和政策输入具有明显的“内输入”特征，参政党在政策输入中的作用还很有限;就制度层面看，表现为表达渠道单一，利益表达制度化程度不高，利益表达机会和能力不均衡;就参政党而言，一是其对利益代表问题还存在疑虑，在实践中与其社会基础之间缺少应有联系，二是党派之间的趋同化影响了参政党的代表性和政党制度对多元利益的包容力。

社会整合功能的实现状况：整合了全社会意识形态;整合政治资源，调动了全体社会成员的积极性;整合社会利益，维护了社会稳定。其所面临的主要问题和挑战有：就执政党而言，一是转型期社会价值观念、信仰多元化的趋势部分消解了主流意识形态的整合能力，二是党的基层组织的整合能力呈现弱化趋势，三是党内民主有待进一步完善;就参政党而言，一是新一代参政党成员中的不少人对我国多党合作制度与中国国情的适应性缺乏深刻的认识，二是参政党的利益代表功能比较薄弱，三是在社会分化背景下参政党在保持自身特色与吸纳新兴社会力量之间存在一定的张力。

民主监督功能的主要效能和价值有包括咨询价值、反馈价值、警示价值和民主价值等几方面。但就总体而言，民主监督是薄弱环节，其所面临的主要问题和挑战有：就执政党而言，主要表现为部分党政领导缺乏自觉接受参政党监督的意识;就参政党而言，一是监督意识不强，二是监督能力不强，三是参政党的“行政化”倾向损害了民主监督功能的实现;从制度层面来看，主要表现为民主监督制度化规范化程度不高，缺乏约束力。

维护稳定功能的实现状况：确保了一个坚强有力的政治权威(即中国共产党);提供了一个制度化的政治参与渠道;构建了一个开放性的团结吸纳机制。其所面临的主要问题和挑战有：就执政党而言，主要表现为中国共产党的权威面临一系列挑战，尤其是腐败问题已经成为危及党的执政合法性的最大问题，也是当前影响社会稳定的主要问题之一;就参政党而言，一是参政党的利益整合功能比较薄弱，二是党派组织与成员及联系对象之间的传统的情感优势正逐渐弱化;从制度层面看，多党合作的制度化水平还有待提高，其运行情况很容易受到人为因素的影响。

概而言之，我国多党合作制度确实在中国特色社会主义事业中发挥着重要的、不可替代的作用，这是多党合作制度得以存在和发展的现实依据;但另一方面，这一制度在运行中还面临诸多的障碍与挑战，结构所赋予的功能还没有完全实现，还有很大的潜力和发展空间。因此，充分挖掘体制内资源，有效开发制度功能，是迫切且必要的。

三.我国多党合作制度功能开发的着力点应该是社会整合功能和民主监督功能

第一，从制度功能的定位来看，社会整合功能和民主监督功能在我国多党合作制度功能体系中占有特殊地位。从逻辑上看，我国多党合作制度的功能体系可以分为核心功能和基本功能两个层次。“共产党领导的多党合作是应人民民主的要求而诞生的，因而，这个政党制度形成后的核心功能就是维护和推进人民民主的发展”[5];而多党合作制度的基本功能则大致可以概括为政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定等几个方面。正像战略目标的实现需要由一系列具体的阶段性目标的实现做基础一样，多党合作制度的核心功能是由一系列基本功能来体现的。其中，社会整合功能和民主监督功能在我国多党合作功能体系中占有特殊地位。

就社会整合功能而言，它是我国多党合作制度基本功能的核心内容。一方面，从我国多党合作制度五大基本功能的内在逻辑关系看，政治参与、利益表达和民主监督[6]都是实现社会整合的载体和手段，而维护稳定则是政党制度对社会实现有效整合后的必然结果。我国多党合作制度具有多种功能，但这些功能归结到一点，都是为将民意和利益诉求充分吸纳到体制内进而实现对全社会利益的有效整合服务的。另一方面，从中国共产党执政的角色要求来看，社会整合是中国共产党的重要政治使命。在现代民主政治中，政党作为代表一定阶级、阶层或集团的政治组织具有很多功能，但最基本的有两个：一是利益表达，二是利益综合。成为执政党后，这些功能就和政府的宏观协调功能结合其一起，形成了社会整合功能。原因其实很简单：执政党掌握的是公共权力，属社会各个阶层、群体和个人所共有，承担着维护社会稳定和推动社会发展的责任。社会中存在不同阶级、阶层、集团和群体，它们之间的利益不同，导致了社会的矛盾和冲突。国家作为表面超然社会利益之上的力量，其主要职责是想方设法协调、整合这些利益。因此，执政党总是千方百计突出自己的整合功能。[7]实践表明，