赵秀玲：执政为民与政府治理转型

摘要：执政为民思想是一个具有持续发展能力的思想体系，进入新世纪后它获得了根本性突破，并由此导致了中国各级政府治理方式的根本转变，即由“行政管控型”向“服务型”过渡。服务型政府促进了治道通明与社会和谐，这主要表现为依法行政、基层民主自治、改善民生和突发性事件应对等方面。但是，执政为民思想和服务型政府实践还处于初始阶段，需要一个不断发展和成熟的过程，当前发展的主要障碍表现为官本位思想严重、特权阶层势力坐大和公民素质较低等方面。

关键词：执政为民；政府治理；服务型政府；和谐社会

随着中国共产党大政方针的改变，执政为民思想越来越显示出巨大的力量和作用，从而使中国现代化建设步入一个新的历史阶段。其中，政府治理的转型最为突出，它所达到的效果也最为明显。那么，由执政为民思想引导的政府治理产生了怎样的转变，在这个转变过程中有何规律可循，如何评估政府治理转型的成败得失，在新的世纪应确立怎样的政府治理理念、价值观和发展路径，这些问题都值得认真思考和总结。

一、治道之变与服务型政府

古人云：“道之大原出于天，天不变，道亦不变”(《汉书》卷六十二《董仲舒传》)。但反过来说，天变，道亦应变。当几千年的中国封建统治在不同朝代、不同人之间转换时，因专制主义的性质未变，所以“治民”之道也没有根本的改变。当中国共产党取得政权后，“为人民服务”才成为政府的治理之道，人民群众才真正翻身做主人。不过，由于各方面的原因，“为人民服务”还没完全落到实处，还存在着较为严重的封建专制主义残余。只有确立执政为民思想，中国共产党才能真正实现角色转变，由原来的行政型政府向服务型政府转变。

像唐太宗这样的封建统治者也讲爱“民”，他甚至美其名曰“爱民如子”，但由于奉行“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”(《诗经・小雅・北山》)的为政理念，从而难以改变视“民”为工具与手段的局限。毛泽东倡导的“为人民服务”是中国共产党执政的法宝，它确实从根本上解决了长期以来横亘于“官”“民”之间不可逾越的沟壑，从而使中国共产党的治道发生了天翻地覆的改变。也正是在此意义上，执政为民思想有了可靠的发展基础和保证。不过，也应该承认，毛泽东时代的“为人民服务思想”还存有明显的不足，“为人民服务”是建立在行政管理系统之上的，尤其是政府执政过于强调“以阶级斗争为纲”的政治统治，从而削弱了政府在经济、社会、文化、生活方面的“公共性”担承和能力。换言之，政府被赋予了更多的统治功能，从而弱化甚至忽略了其服务功能。这样，全心全意为人民服务就主要体现在人民当家做主的政治、道德层面，而作为公共性服务的观念、体制、制度和管理等则难以体现。以三年自然灾害为例，那时的人民群众由于食物匮乏导致生命权得不到保障，享有其他“服务”就更无从谈起。在改革开放很长的一段时间里，人民的物质、文化生活得到了极大的关注和发展，民主与法制也渐渐成为一种切实可行的制度，但由于处于社会主义发展初级阶段和以行政命令为主的惯性中，政府的角色仍未转到服务上来。早在新中国成立之初邓小平就提出，领导干部必须联系群众，为此就要“反对官僚主义和命令主义”，而且“哪怕是辛辛苦苦的官僚主义也好，哪怕是艰苦奋斗的命令主义也好，都在反对之列”［1］。改革开放之初，邓小平也明确主张“非克服官僚主义这个祸害不可”，还强调要学会管理，善于选用人才，简化手续，改革制度(规章)，要“用经济方法管理经济”，并提出要“扩大管理人员的权限”，党委要善于领导，机构要很小［2］149－151。很显然，领导干部不从思想上解决“为谁执政”的问题，就会只停留在官僚主义和命令主义阶段，不可能实现“全心全意为人民服务”的目的，也不可能成为人民的公仆，更不可能与人民群众心连心。可见，执政为民思想的提出是历史的必然，既合乎党心民意，还为政府的现代化转型提供了内在动力和根本保证。

执政为民思想最早是由江泽民提出的。他指出：“全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党与一切剥削阶级政党的根本区别。”［3］胡锦涛则对执政为民思想进行了充分的展开和发挥，并将之作为政府治理理念进行思考和布局。具体说来有以下四个特征。

第一，人民立场和人民本位，即政府真正站在“民本”角度执政。胡锦涛指出：“全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党同一切剥削阶级政党的根本区别。”他还强调：“要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。”［4］可见，能从“权”“情”“利”的角度为民“所用”“所系”和“所谋”，既反映了人民的意志，又反映了执政为民思想的价值原则，还反映了其情感向度和心灵指归。而如无“民本”思想这个轴心，则几乎是不可能的。

第二，“以人为本”的科学发展观。古希腊普罗泰戈拉曾说：“人是万物的尺度，是存在的事物存在的尺度，也是不存在的事物不存在的尺度。”［5］按照弗洛姆的看法，马克思即是一个坚定的人本主义者，其哲学的本质“就是对人的关怀，对人的潜能才能得到实现的关怀”［6］。在此，胡锦涛将“以人为本”与马克思主义紧密地联系起来，他说：“以人为本，体现了马克思主义历史唯物论的基本原理，体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨和我们推动经济社会发展的根本目的”，“提出以人为本的根本含义，就是坚持全心全意为人民服务，立党为公，执政为民”［7］。有了“以人为本”的科学发展观，执政为民思想才不至于落空，才能落到实处。

第三，由行政管控型向公共服务型转变。温家宝在2004年中央党校讲话中首次提出建设服务型政府，后来又被纳入2005年十届全国人大第三次会议的《政府工作报告》。2007年，建设服务型政府被正式写入党的文件。胡锦涛在十七大报告中指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。”［8］32可以说，这是胡锦涛对“服务型政府”自觉、理性、系统、细致的倡导和阐述，具有里程碑式的作用和意义，也标志着中国共产党“执政”理念的革命性突破。

第四，让政府权力接受人民监督。权力之所以容易导致腐败，就在于它往往得不到有效的监督和限制，因为“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”［9］。十七大报告提出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”［8］32－33可见，“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”“让权力在阳光下运行”是执政为民思想的出发点和归结点，也是服务型政府得以实现的可靠保证。习近平在强调执政为民时提出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，这是坚持立党为公、执政为民的本质要求，是党和人民事业不断发展的重要保证。”他还说：“我们要坚持党的群众路线，坚持人民主体地位，时刻把群众安危冷暖放在心上，及时准确了解群众所思、所盼、所忧、所急，把群众工作做实、做深、做细、做透。要正确处理最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，切实把人民利益维护好、实现好、发展好。要认真贯彻落实中央各项惠民政策，把好事办好、实事办实，让群众时刻感受到党和政府的关怀。”［10］习近平又提出“夙夜在公，为民服务”，强调执政为民的关键在落实，尤其强调机制和制度建设在执政为民中的重要作用。如他所言，维权是维稳的基础，维稳的实质是维权，要求完善维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位。显然，这是对执政为民思想的进一步深化和发展。

在新的历史时期，在复杂多变的国际国内形势下，中国共产党励精图治、发奋图强，在理论和实践上确立了执政为民这一理念，于是才有了由行政管控型政府向服务型政府的转变。这是有利于国家发展和人民幸福的新路径，也是和谐社会与国强民富的前提。

二、治道通明与和谐社会

建立在“以人为本”科学发展观下的执政为民与和谐发展理念，势必促进服务型政府的确立，也必然产生有利于广大人民群众的一系列政策和措施。这主要表现为依法行政、基层民主自治、改善民生和突发性事件应对等重大举措。

1．依法行政。人治与法治是传统社会与现代社会的根本区别。因此，邓小平一直强调法制建设，强调依法治国。早在1980年，他就明确指出：“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须加强纪律教育和法制教育。”［2］360胡锦涛特别强调“依法治国”基本方略。他说：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政。”［8］30－31习近平也指出：“要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究。”“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”［11］最有代表性的是2003年8月27日十届全国人大第四次会议表决通过了《行政许可法》。《行政许可法》明确规定，法律可设定行政许可，行政法规可在法律规定的范围内设定行政许可，地方性法规可在其权限范围内设定行政许可，除此之外，部门规章等都无权设定行政许可。对行政许可设定主体的限制有助于确保行政权不被滥用，以保证政府依法行政，也使国家和人民群众的利益受到保护。与此同时，《反腐败法》的制定和实行也充分体现了改革开放、尤其是新世纪以来中国共产党紧抓不舍的一条铁律，执政为民也因而深入人心，获得了广大人民群众的充分肯定和拥护。如果说以往的“法”是“刑不上大夫”(《礼记・曲礼上》)，那么，中国共产党执政后则是官、民在法律面前人人平等。新世纪以来，对于官员和政府的法律限定越来越多、越严，也越具体，这都是执政为民思想在政府治理方式转变上的具体体现。