仰义方：新媒体时代的国家治理：机遇、挑战与应对

[摘要]信息化条件下，新媒体服务于国家治理能力现代化，体现了治理观念现代化和治理技术现代化的统一。一方面，新媒体在改善政治沟通、强化权力监督、维护社会稳定、提升管理效率等方面给国家治理能力现代化带来机遇；另一方面，领导干部媒介素养状况、数字鸿沟、网络群体极化、监督技术与法律缺位等又对国家治理能力现代化提出新的挑战。新时期应着重提升领导干部媒介素养、消除国内数字鸿沟、完善新媒体法律规范和健全新媒体沟通机制，使新媒体在治国理政平台上发挥更大作用。

[关键词]新媒体；国家治理；国家治理能力现代化

当今社会已经步入新媒体时代。新媒体作为一种新型传播形态，深刻影响政治、经济、文化等各个领域，已经成为治国理政的重要平台，构成国家治理现代化的重要内容。如何有效运用新媒体技术提升国家治理能力，是当前党和国家面临的一项重大课题。

一、国家治理能力现代化的基本内涵

英文中的“治理”（Governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵[1]（P1）。“治理”在《现代汉语词典》中的解释是：“控制管理；整治”。在表达与国家管理事务相关的活动时，无论是国内还是国外，通常把治理（Governance）和统治（Government）两个词汇交叉使用。20世纪90年代以来，经济学者和政治学者赋予“治理”以新的含义，应用领域从政治学领域扩展到社会经济领域。1992年世界银行年度发展报告就以“治理与发展”为标题，对治理进行了系统的阐释，把治理运用到分析政府管理和制度安排上来，从而赋予“治理”一词政治学和行政管理学的含义。该报告对“治理”的政治学解释为：治理是运用权力对国家经济和社会资源进行管理的一种方式，这种权力运用方式包含了多种主体，不仅有各种政府组织，还包括各种非政府组织以及私人企业和社会公众等各种利益相关者[2]（P38）。

在中国的话语体系中，治国理政与西方学者论述的现代治理的概念有类似之处。中国共产党领导中国革命、建设和改革的实践活动与国家治理紧密相连，特别是新中国成立后中国共产党成为执政党以来，如何正确处理政党、国家与社会之间关系，是党必须面对的一道考题。在国家管理事务相关活动的话语表达上，过去多使用“社会管理”、“社会管制”等词汇，这与当时党和国家的中心任务与处理社会矛盾的方式方法有关。进入新世纪以来，历届党代会报告均提出治理理念。十八届三中全会把“国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，这既是我党执政理念的新飞跃，也是马克思主义国家理论的重要创新。

国家治理能力现代化主要体现为治理观念的现代化和治理技术的现代化两个方面。一方面，治理观念的现代化是相对于传统的统治、管理理念而言，两者不同点主要体现在四个方面。一是主体不同。统治与管理的主体是单一的，只是政府或国家公共权力；治理的主体是多元的，包括政府、社会和个人，体现多元治理的理念，政府和社会既是治理的主体也是治理的对象。二是权源不同。统治和管理的权力来源是国家权力机关的授权，通过国家强制性的法律来实现；治理除了依靠法律之外，非强制性的契约也是其重要内容。三是运作向度不同。统治与管理的权力运作主要是自上而下，是单向度的和刚性的；治理的权力运作既可以是自下而上，也可以自上而下，还可以是平行运作，是双向的、合作的和包容的。四是作用涉及范围不同。统治与管理主要是以政府权力所涉领域为界；治理则以公共领域为界。另一方面，国家治理能力现代化又体现为治理技术的现代化。科学技术的发展与进步为国家治理现代化提供了技术支撑。作为新兴传播技术的新媒体技术已经深刻影响社会各个领域，科学有效地运用新媒体技术为国家治理服务，已是大势所趋，也是国家治理现代化的内在要求和题中应有之义。运用新媒体技术服务国家治理能力现代化，是治理观念现代化和治理技术现代化的统一。

二、新媒体时代国家治理能力现代化面临的机遇

自1967年美国人戈尔德马克率先提出新媒体（New Media）概念以来，在将近半个世纪内，伴随着科技的进步，新媒体已成为继报纸、广播、电视、杂志之后的“第五媒体”，出现了网络媒体（各类网站、搜索引擎、微博、博客等）、互动式的数字电视和手机媒体（如手机短信、手机微信、手机报和手机微博）等多种形态。截至2014年6月，中国网民规模达6.32亿，中国手机网民规模达527亿，互联网普及率为46.9%[3]。新媒体的快速发展以及自身的互动性、便捷性、开放性和个性化特征，为国家治理现代化提供了技术支撑，成为治国理政的“软实力”。

（一）搭建政治沟通平台，促进各治理主体合作共治

美国学者古德诺认为，国家权力应分为“国家意志的表达”和“国家意志的执行”两个部分。现实中无论是国家意志的表达还是国家意志的执行，都涉及表达效率与执行效率的政治沟通问题。新媒体为社会不同阶层、不同利益主体的话语权表达提供了平台和机会。新媒体环境下的互动与参与具有人人平等的内在品质。在网络社会中，社会治理主体（包括决策领导者和普通民众）均能以平等的身份参与政治活动，影响政策的制定与执行。一是突破了传统政治中严格的组织结构，克服了上行沟通（自下而上的沟通）与下行沟通（自下而上的沟通）之间的阻力。二是组织结构中的上级与下级之间信息直接传递，减少了政治沟通过程中的信息损耗与信息截留，保证信息的完整性、真实性和决策的可行性。因此，新媒体条件下，政府、社会及个人等多元社会治理主体，是以平等的身份参与国家与社会活动，表达各自的利益需求，决策者根据新媒体搜集多方信息并进行整合，有利于实现合作共治与保证科学决策。

（二）突破权力单向运行模式，扩宽权力监督渠道

民主政治条件下，公共权力是民众让渡自身权利并赋予政府和政党后产生的，因此，公共权力的运作理应受到民众的监督。在传统社会信息沟通不畅的条件下，上级对下级监督有余，而下级对上级监督不足。新媒体的开放性和隐匿性创造出新的信息传播方式，使不同社会治理主体监督公共权力的运行成为可能，新媒体让权力的运行留下技术痕迹。据统计，2008年到2012年，中央纪委监察部共收到网络举报30.1万件次，约占同期信访举报总量的12%，网络举报已成为继来信、来访、电话之后又一重要举报渠道。2013年4月19日同步推出“网络举报监督专区”以来，中央纪委监察部举报网站日均访问量就从13万次增长到16万次[4]。民众运用新媒体参与对公共权力的监督取得巨大效果的原因主要有三个方面。一是新媒体带来权力的分散与转移。高度集中的管理体制在受到互联网的冲击后，权力出现一定程度的分解，带来信息及权力在组织内部实现立体传递和共享，要求组织的内部结构形态逐渐从金字塔型向网络化转型[5]。组织结构的网络化转型从根本上促进了权力制约机制的形成。二是新媒体监督具有全天候、全过程和全方位的特点，既可以是八小时内的监督，又能做到八小时外的监督。三是新媒体技术的发展赋予民众更多的话语表达权，加上网络本身的放大效应，极易形成网络舆论“蝴蝶效应”，网络反腐比传统反腐手段更快捷有效。

（三）释放社会治理压力，维护社会稳定与发展

衡量国家治理水平高低的标准之一是效率，国家治理要“有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益”[6]。从宏观看，稳定的社会秩序和安定的政治局面是国家治理的目标追求。随着计划经济时期社会利益主体单一、国家控制社会资源的“整体性社会”逐渐分化，当前我国正处于社会转型时期，出现了社会利益主体和利益来源多元化与社会资源稀缺性之间的冲突，由此导致新时期我国社会矛盾呈现“井喷”之势，社会管理面临的压力前所未有。在此背景下，不同利益主体通过新媒体表达自身的利益诉求，新媒体成为反映多元社会的一面镜子。党和政府利用新媒体搜集社会民意，并制定符合民众利益需要的合理政策，最终解决民众关心的问题，减少了因社会矛盾得不到合理化解而出现的社会冲突与对抗。因此，从这个意义上讲，新媒体充当了社会黏合剂和缓冲剂，起到调节器作用。

（四）提高政府管理成效，降低管理成本

组织行为学认为，任何一个组织运作都应注重效率管理，核算成本与收益是理性经济人做决策的必经程序，政府实施行政行为的最佳状态是低成本、高效率。新媒体时代的突出特点是海量资源可以随时随地共享，顺利实现政府部门与部门之间、政府与政府之间、政府与社会之间的电子化与网络化。因此，新媒体技术带动了电子政务的发展，节约了行政成本，有利于形成高效、便捷、环保的办公环境，这是国家治理效率在微观层面的反映。“十一五”期间中央高度重视电子政务的发展，中央部委和省、地市、县区政府主要业务信息化覆盖率分别达到80%、60%、40%和25%，中央和省级政务部门主要业务电子政务覆盖率已经达到70%。“十二五”时期我国电子政务发展的主要指标是，政务部门主要业务信息化覆盖率，中央和省级超过85%，地市和县区分别平均达到70%和50%以上，电子政务网络互联互通率平均达到85%以上，专业技术服务机构技术服务达标率平均达到60%以上[7]。党和政府把电子政务发展情况纳入五年规划的事实，印证了新媒体技术的发展与运用有利于提高政府管理效率与降低管理成本。

三、新媒体时代国家治理能力现代化面临的新挑战

新媒体以独有的信息传播特点，成为提升国家治理能力现代化的必备要素。没有新媒体技术的发展与运用，现代国家治理必将寸步难行。同时，领导干部媒介素养、数字鸿沟、网络群体极化、监督技术与法律缺位等，对国家治理能力现代化提出新的挑战。

（一）领导干部“执网”能力难以应对新媒体的发展要求

各级领导干部是推动国家治理现代化的重要主体，理应主动掌握科技发展的脉搏，成为新事物发展的支持者和推动者。由于主观认识和知识结构的原因，新媒体的发展给领导干部带来了重大挑战。例如，2009年有关南京、天津、重庆、太原等市的局级、处级官员的媒介素养调查结果显示：半数以上的受访者认为“媒体是政府的朋友”，而选择“非敌非友”的比例为23.3%；在问及某些地方流行的“防火防盗防记者”的看法时，表示“同意”和“比较同意”的受访者占28.3%，表示不清楚的占20%；关于“政府官员有权拒绝媒体或记者采访”的问题，选择“同意”和“比较同意”的比例达46.7%[8]。新媒体环境中部分领导干部出现边缘感焦虑、委屈感焦虑和危机感焦虑的症状，难以适应新媒体发展，主要表现为：一是领导方式不适应，排斥新媒体，工作方式单一、内容陈旧，工作效率低下，致使党和政府与民众沟通不畅；二是职责意识不适应，过分依赖从上至下的组织信息传递，在重大事情面前出现信息流通不畅；三是领导作风方面的不适应，以怀旧的心态面对新媒体时代，依然以传统的思维方式和陈旧的办法办事，影响了党和政府和形象。

（二）新媒体发展过程中的数字鸿沟影响民意表达的真实性

不同阶层和利益主体之间实现合作共治，是国家治理现代化的重要标志。实现合作共治的前提条件是，不同阶层和利益主体占有充足的信息和畅通的利益表达渠道。现实是信息富有和信息贫乏之间的数字鸿沟，导致信息的富有者更容易运用新媒体争取更多的话语权，相比之下，信息的贫乏者缺乏平等的政治参与机会。