周光辉：推进国家治理现代化的有效路径：决策民主化

摘要：经过改革开放，以中国共产党为领导核心的国家治理体系面临的社会关系结构和社会生态已经发生了极其深刻的变化，一是社会结构的多元化；二是公民维权意识的普遍增强；三是社会信息传播的网络化。面对中国经济社会发展的阶段性特征和日益突出的新矛盾和新问题，推进国家治理体系和治理能力的现代化，是中国共产党和政府根据现代化建设进入新阶段的客观要求作出的重大战略抉择。推进国家治理现代化的突破口和有效路径是进行决策的民主化改革。决策民主化的效用：有助于增强政治的合法性；有助于增强公共政策的公共性、公平性和普惠性，促进社会的公平正义；有助于降低政治冲突风险，增强决策体制的韧性和适应性；有助于消解特权遏制腐败的滋生；有助于形成一种理性、包容、文明的公共文化和公共生活。

关键词：国家治理；路径；决策民主

随着从封闭半封闭社会向开放社会的转变，从农业社会向工业社会的转变，从高度集中的计划经济体制向市场经济体制的转变，中国社会已经发生了极其深刻而广泛的变化。在创造了经济持续高速增长的奇迹的同时，也出现了社会群体性事件频发、社会矛盾凸显的现象。经济高速增长与社会矛盾凸显共时性存在的鲜明特征，标志着中国的现代化进程正处在一个新的历史节点上。由于社会关系的结构性变迁引起的社会矛盾和风险既不能完全在社会领域自我矫正和预防，又要摆脱已经形成的利益格局对政府决策的裹挟和影响，所以只有推进以决策体制民主化为重要内容的国家治理体系改革，开发和构建有效的民主协商机制，合理协调、整合多元利益关系，满足扩大公民政治参与的要求，才可能顺利推进国家治理体系的现代化转型。本文的主旨是，在经济和社会结构发生深刻变迁的背景下，讨论推进国家治理体系和治理能力现代化的必要性，分析决策民主化对推进国家治理体系和治理能力的现代化的积极效用。

一、中国的国家治理体系面临的新环境和挑战

改革开放30多年来，随着经济和社会关系的结构性变迁所导致的利益关系和利益格局日益多元化，以及人们生活状况逐渐改善后所形成的利益预期和社会期望的普遍提高，公民对分享经济发展成果、扩大政治参与的要求明显增强，以中国共产党为领导核心的国家治理体系面临的社会关系结构和社会生态已经发生了极其深刻的变化。中国的国家治理体系能否通过自身的改革以适应变化了的新环境，这不仅对中共长期执政构成了严峻的挑战，也关系到中国“两个一百年”的建设目标能否顺利实现。

中国社会环境的新变化表现的领域是多方面的，从政治学的角度观察社会环境的变化，可以发现三个显著的特征：一是社会结构的多元化；二是公民维权意识的普遍增强；三是社会信息传播的网络化。

首先，从社会结构多元化的角度看。伴随经济体制、社会管理体制改革的深入，中国社会结构发生了规模和深度空前的分化与变迁。这种分化与变迁不仅是中国所有制结构改革和产业结构调整变化的结果，而且是中国社会阶层结构、组织结构、人口流动结构、收入分配结构、消费结构、思想文化结构众多方面深刻变化的结果。社会结构的深刻变迁也导致了不同社会阶层之间关系与观念的变化，显示出不同社会阶层由于利益结构的不同而形成的不同的利益取向和价值取向，以及不同的政治态度。例如，关于住房、医疗、教育、就业、养老、社保、税收等，几乎国计民生的每一个领域如何配置公共资源的议题都足以引发不同利益群体的冲突或不协调问题。尽管，中国社会结构的变迁还处于一个迅速变化的过程中，但在一定意义上说，社会阶层多元化、利益格局多元化、社会思想文化多元化，已经成为社会的一种常态。

其次，从公民权利意识普遍增强的角度看。市场经济的深入发展激活了社会成员在经济上的自主性与追求利益的主动性。随着人们生活的改善和财产性收入的增加，渴望保障财产安全就成为社会成员的内在要求，而历时近30年，从“一五”到“六五”普法教育持续、广泛的开展则极大地促进了社会成员法律意识的普及和权利意识的自觉，从而使社会成员对利益的追求和维护自然转化成对合法权利的要求和主张。权利说到底是“从各种规定正当行为的理想法令这样一个理性体系，过渡为对拥有某些东西和做某些事情的要求”［1］。公民权利意识不断增强突出表现在两个方面：一方面，人们在经济、文化和其他社会生活中企盼有更多的选择自由，要求机会均等、平等竞争并在法律面前能受到平等对待和保护的呼声日益强烈；另一方面，人们对于社会公共事务，特别是与自身偏好有关的公共事务，要求享有充分的知情权、表达权、参与权和监督权的政治参与意识日益增强。由于权利人主张的利益常常与否定其利益主张的他人的利益相冲突，这意味着所有的权利都面临着被侵犯的危险，所以，实现权利的前提就在于时刻准备着去主张权利，而主张权利的实质是为获得别人的承认进行的一种努力。近年来，群体性事件呈迅速上升的趋势也从一个侧面反映了人们维权意识的增强。

再次，从社会信息传播网络化的角度看。随着互联网的迅猛发展，互联网已经快速地进入人们的工作和生活之中，成为人们工作、交往的重要方式。根据中国互联网信息中心发布的《第34次中国互联网发展状况统计报告》，截至2014 年6 月，我国网民规模已达6． 32 亿，互联网普及率为46．9%，网络社会基本形成［2］。互联网具有的交互性功能和即时性特征，使得网民可以借助互联网这一媒体成为信息互动的传播者。互联网已经成为对社会公共生活和公共事务产生重要影响的“公共空间”，它可以使地区性、局部性具有某种偶然性的问题或突发事件产生一种“共振效应”，并迅速变成全民“围观”和参与讨论的公共话题，甚至转变成公共事件。在互联网时代，时间和空间已不再成为信息传播的障碍。“距离不再限制通讯成本的现象可能是21世纪前半叶对社会影响最大的一种经济力量。”［3］互联网不仅已经成为以舆论的方式及时反映现实社会的矛盾和表达民意的重要平台，而且由于网络的大众化趋势和即时通信的广泛应用，使之具有了独特的社会组织功能，即把相对疏离的人群通过互联网最大限度地迅速地组织动员起来，既可以成为形成和制造公共事件的社会力量，也可以成为推动社会现实行动的重要力量。

社会环境的深刻变化不仅日益增大了中国未来发展的不确定性，而且对国家治理也构成了严峻的挑战。从国家治理的角度看，来自于社会内部的挑战主要表现为三个方面。首先，以中共为核心的国家治理体系与社会利益格局多元化的挑战。在我国利益群体和格局已经发生深刻变化的情况下，国家如何开发和构建具有包容性的激励兼容的政治机制来统筹协调各方面利益关系，防止被已经形成的利益格局所束缚，特别是要防止具有优势话语权的既得利益者左右公共政策的制定，保障政策的公共性、公平性和普惠性，就成为中共长期执政亟待解决的一个重大课题。其次，国家治理与公民日益增强的权利意识和高涨的参与要求的挑战。心理学的研究表明，随着人们基本生活需求的满足，人们对尊严的需求和实现自身价值的需求会不断提高。当人们的期待值提高了的时候，原来可以忍受的社会问题变得不能忍受，也不再仅满足于物质生活的改善，更渴望在精神上享有更多的尊严，对政治参与的要求也会更加强烈。在对政府的期待值和要求已经变化的公众面前，政府通过今昔对比的方式来获得公众认同的效果已十分有限。面对社会期待的变化及日益高涨的公民政治参与要求，如何改革国家治理体系、提高国家治理能力，使之与国力发展水平和不断升高的社会期待相适应，并开放和拓展政治空间，既能满足公民政治参与的要求，又要防止出现“参与爆炸”的后果，已是国家治理体系现代化面临的重要任务。再次，国家治理与防止公共权力特权化、垄断化和腐败的挑战。公共权力作为社会价值权威性分配的主体，具有扩张性和腐蚀性，这是被古今中外的历史不断证明的一条科学结论。中国目前发生的特权、垄断和腐败重叠、交织、并发的现象，既有与发展中国家在社会转型期权力腐败容易滋长、蔓延的一般特点，也有中国政府作为主导经济增长的主要力量，对经济过程和经济生活干预过多所引发的寻租及官商勾结事件大量发生的具体特点。近年来，在实施企业改制、城市开发、棚户区改造、农村土地征用等工程中出现了官商勾结的现象，导致了一些基层政权的“功能性异化”，即在一定程度上，一些基层政府不仅不能为公众提供优质的公共产品和服务，反而成为了向民众收取税费并利用审批“寻租”的谋利机器。这不仅严重地损害了政府的公信力，而且也破坏了社会稳定。

二、推进国家治理体系和治理能力现代化的必要性

面对中国社会发生的深刻变化，关心国家未来发展前途和命运的人的心理都很复杂、纠结。人们既对社会的多样化、可以更多地选择自由和生活状况感到欣慰，又对中国未来的不确定性增大感到焦虑；人们既对经济取得举世瞩目的成就感到欣喜和鼓舞，又对社会群体性事件频发、社会矛盾激化感到忧虑和不安。经济增长与社会矛盾凸显共时性存在的事实，表明经济的增长并不能自动导致社会稳定，但也不能因此简单的认为，社会矛盾激化是经济增长的结果，更不能把社会矛盾的加剧归因于市场化改革。后者的危害性不在于这种主观的臆断否定了市场化改革对促进中国经济增长的积极作用，而在于它会误导中国经济改革的未来走向。

实际上，影响社会稳定的因素是多方面的。虽然，经济增长与社会稳定之间具有相关性，但二者之间并不是一种简单的线性关系。根据国内学者进行跨国比较的实证研究发现：社会稳定程度与经济发展水平相关，与社会发展阶段相关，也与经济增长的速度密切相关［4］。反之，社会矛盾和冲突激化造成的社会不稳定也会对经济产生消极影响，甚至会导致经济的停滞。一些拉美国家在人均收入达到中等水平后，经济出现了长期停滞的现象，其中一个很重要的原因，就是社会分配不公、权力腐败导致了社会的持续动荡，即步入了所谓的“中等收入陷阱”。

有鉴于此，解析中国经济高速增长与社会矛盾凸显共时性存在的现象，就不能仅从经济学的角度来审视，还应分析这一社会现象产生的深层次的政治因素。如果说，经济学家关注经济的可持续增长问题，那么，政治学者则更关注如何实现国家的长治久安问题。从政治学的视角看，经济高速增长与社会矛盾凸显共时性存在，恰恰是中国国家治理体系建设滞后于经济体制改革的结果。因为，在经济增长的基础上，如何公正地分配好“蛋糕”与各利益群体在政治决策过程中的话语权相关联，所以，利益关系的调整，说到底是一个政治问题，而不是一个单纯的经济问题。以市场化为导向的经济体制改革所形成的社会利益多元化的格局以及公民权利意识的普遍提高，这既是社会进步的表现，也是社会具有活力的内在动力。然而，在利益主体多元化、利益关系复杂化的情况下，不同利益主体之间必然会发生利益摩擦，甚至是冲突。根据社会冲突理论，冲突是指，不同的利益主体由于利益目标函数不一致，导致损益判断或得失分歧而引起的相互作用的一种紧张状态。问题的关键不在于社会有矛盾和冲突，而在于我们并没有适时地建立起与这种利益格局多元化相适应的，能够有效调节利益失衡、化解社会矛盾的利益表达机制和利益整合机制，特别是政府与民众之间、政治组织与社会组织之间还没有建立起制度化的协商、协调机制，做到激励兼容。近年来，虽然国家加大了“维稳”在人力、物力和财力等多方面的投入，而且也致力于民生的改善，但“维稳”的效果并不理想。仅从近年来一些涉农群体性事件中看，许多社会矛盾冲突扩大化的深层次原因，是缺少制度化的利益表达机制，特别是在地方政府与民众之间缺少理性协商和利益协调机制。一些农民自发的合法利益诉求没有得到当地政府的重视，甚至把农民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素，以“维稳”的名义，压制合法的利益表达，导致社会矛盾不断积累，