唐皇凤 陶建武：大数据时代的中国国家治理能力建设

内容摘要  作为国家治理技术的大数据是一种积极的治理资源，在国家治理能力建设上具有广阔的运用前景和发展空间。大数据技术为提升国家的科学决策、社会监管、公共服务以及应急管理能力提供了良好的契机，但大数据意识的缺乏、信息安全、数字鸿沟、信息孤岛、权力寻租等难题是大数据时代中国国家治理能力建设面临的基本挑战。在大数据治国时代，执政党和政府主导是国家治理能力建设的关键，市场运作是国家治理能力建设的必然要求，而社会和公民参与则是国家治理能力建设的基本保证。

关键词  大数据时代  国家治理能力  机遇挑战  路径选择

作  者  1 唐皇凤，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。（武汉  430072）2 陶建武，武汉大学政治与公共管理学院政治学理论硕士研究生。（武汉  430072）

基金项目  国家社会科学基金重点项目“中国国家治理现代化的战略愿景与路径优化研究”（14AZD009）

改革开放以来，随着中国经济转轨和社会转型的深入推进，中国国家治理的时空境遇和历史场景均发生了极其深刻的变革。传统性问题、现代性问题、后现代性问题和转型问题在中国现代化进程中共时性地涌现，中国国家治理问题的复杂性不断得以彰显，国家治理难度空前加剧。尤其是伴随着新一轮信息技术革命浪潮的出现，信息技术在静悄悄的革命中重塑了中国国家治理的生态，大数据时代的中国国家治理面临一系列全新的机遇和挑战。在挑战与机遇共存的大数据时代，中国国家治理能力建设的路径优化是一个迫在眉睫的时代命题。

一、大数据时代中国国家治理能力建设的全新机遇

伴随着工业社会迈向信息社会的进程，信息以二进制形式被转化成数字得以存储和传递，人类生产的数据正在呈指数级增长。爆炸式增长的数据种类繁多，数据在通讯网络中快速传输，数据的待开发价值越来越大，人类社会已正式进入大数据时代。在中国国家治理现代化的实践逻辑中，合适的治理技术是治理体系现代化切实推动治理能力现代化的有效媒介，大数据作为国家治理现代化的科技型技术，能够优化治理过程的生态环境，扩展制度设计的弹性空间，是诱发制度创新与治理转型的良好契机。同时，大数据把关联性分析运用到海量数据上来预测事情发生的可能性，为解决现实的治理难题提供了全新的技术支撑，大数据技术是一种积极的国家治理资源。大数据技术在国家治理能力建设上具有广阔的运用前景，充分释放大数据红利对中国国家治理能力的现代化具有至关重要的意义。

第一，大数据技术有利于提升国家的科学决策能力。决策能力是国家治理能力的核心要素，科学决策能力是大数据时代提高国家治理效能的桥梁与纽带。首先，大数据时代的公共决策将趋于“社会化”，为科学决策提供坚实的社会基础。随着信息技术的发展，社会公众意愿的表达和信息传递成本逐渐递减，每个社会个体均可利用信息化手段表达个体的意愿和看法，形成海量的“微”数据和“微”事件。执政党和政府可以防微杜渐，运用数据挖掘技术将这些分散的、模糊的小概率事件有序地关联起来，有效得出各种治理问题、危机和风险可能的发生概率，预先做出恰当的决策。同时，大数据时代的各种政治决策是“被”社会影响和引导的，通过对网站浏览、论坛留言、微博转发等网络舆情的深度分析，执政党和政府可以准确把握公众关注的热点问题，民众真实的社会需求和政治期望，执政党和政府的决策将更多更好地回应社会公众的意愿，更多地集聚民意和民智。[1]其次，大数据时代的政府决策强调数据的“实时性”，要求通过分析智能终端产生的海量实时信息数据形成预测，追求政府决策由“预报”向“实报”的过渡。例如，在治理城市交通拥堵上，北京交管局曾在2013年通过对近三年来北京9月份的交通运行规律特点和历年数据进行分析和测算，北京9月将有9个重点拥堵日，堪称“最堵月”，学校开学、节日交通、恶劣天气、突发事件、旅游高峰等是造成9月份拥堵的主因。在经过大数据测算后，北京已正式实施相关专项行动方案，规定在重点拥堵工作日及晚高峰降雨等特殊天气，各企事业单位可实施弹性工作时间。总之，大数据时代的决策行为将日益基于数据分析做出，而不仅仅是依赖经验和直觉做出，公共决策的科学化将有更为坚实的保障。执政党和政府的公共决策既注重数据分析，又注重经验判断，既注重相关性，也注重因果关系。大数据的采集和分析不分层级，能够使信息扁平化而直接向决策者提供决策依据和参考。在执政党和政府的公共决策中应用大数据，能够增强决策的公平性、预见性和响应性，增强公共决策的民主化和科学化水平。

第二，大数据技术有利于提升国家的社会监管能力。在社会监管方面，通过对人口数据进行划分，能够有针对性地对基层社会进行有效管理和动态监控。北京市东城区开展的精细化网格管理模式，将社区划分成若干网格状单元，并通过网格搜索社情民意、矛盾纠纷、安全隐患等信息，实现信息资源的共享和社会管理的现代化。另外，中国政府将用3～5年的时间，基本建成集合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息的统一平台，实现资源共享；建立以公民身份号码为基础的公民统一社会信用代码制度；建立以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度，大数据技术全面进军我国的社会信用体系建设。在金融领域，中国人民银行征信中心与最高人民法院执行局于2013年11月19日就失信被执行人名单信息纳入征信系统签署合作备忘录。更为重要的是，社会组织的自律和公民的主动监管能力是更为重要的国家治理资源。在大数据时代，中国公民参与渠道将更为多元化，政民互动渠道进一步拓展，以“微博”等社交媒体为主的信息发布技术，为公民参与提供了实时互动的全新信息空间，有望促进“参与型”社会的形成。在一个参与型社会，执政党和政府可以在拓展公民参与的过程中不断提升公民能力，以提升公民能力和公民意识来强化社会监管能力。

第三，大数据技术有利于提升国家的公共服务能力。在大数据时代，数据是一种权利，开放则成为一种潮流，数据的开放和流动，代表着知识和权力的开放和流动，经济的繁荣、政府的开放、城市的智慧和社会的民主共同构成了开放式的、平台式的公共服务生态环境。在公共服务环境不断开放化的过程中，公共服务机制将不断优化，民众需求更加明确，服务方式更为灵活，服务内容更加丰富，服务质量更加高效，执政党和政府的公共服务能力大为增强。同时，在大数据时代，公众和政府的行为都处于“第三只眼”的观察之下，公共服务供给的主动性更强，公民主动对公共服务进行过程追踪，确保公共服务质量，从而有效解决食品、药品等行业的安全问题；执政党和政府主动提高公共服务质量，政府部门可以通过分析大数据来判断公众对公共服务质量的评价，以此改善服务和提高客户满意度。[2]另外，大数据时代的到来，让数据挖掘更加深入和精细化，有条件引导政府提供更加个性化和人性的公共服务。例如在医疗卫生行业，相关部门可以从多个渠道获取个人健康信息，把职业、行为等行为数据与电子病历等医疗数据关联起来，形成一个综合的健康状况模式，提供精细化的医疗服务。大数据时代以语义网为代表的Web3.0技术将成为主流，政府通过对公众在政府网站、微博等的浏览次数、栏目关注度、在线申请服务、发表评论等多项活动的分析，运用数据挖掘技术工具等对公众活动进行关联，进而主动推送个性化的服务。总之，政府在人口、教育、治安、就业、交通、社保、卫生、工商、税收、民政等方面拥有天然的数据优势，通过这些数据的深度挖掘，政府管理者可准确预测到民众和企业的服务需求，进而提供以需求为导向的公共服务，提高工作效率，提高服务质量和公众满意度，降低公共服务成本，提升公共服务能力。

第四，大数据技术有利于提升国家的应急管理能力。大数据时代也是一个充满危机和风险的时代，但大数据技术为应对危机提供了更多的治理资源。例如，利用大数据可以还原危机发生的真相。在信息时代，网络、微博等新媒体早已取代传统媒体成为信息传播的发源地，网络传播的快速性和网络信息可辨识度难的特性，使得网络成为公共危机爆发的“火山”。政府部门需要利用大数据对社会热点、名人微博等海量社交数据的跟踪分析，找到社会危机事件的起因、传播的渠道、涉及的关键人物，进而有效地还原社会危机发生的过程，以客观的事实和数据呈现事情的真相。同时，利用大数据可以预测危机发生的可能性。对海量社交媒体数据的分析，可以预测如恐怖主义和骚乱活动等突发事件。另外，利用大数据可以降低危机带来的灾难。利用大数据的预测和预警分析功能可以让有关政府部门和社会市场主体提前做好有关准备工作，有效降低各种危机带来的灾难和损失，特别是在应对各种自然灾害和突发性安全事件之时。[3]在中国国家治理的特定情境下，网络群体性事件此起彼伏，群体极化现象严重，集体泄愤、网络暴力、民粹主义、泛政治化等行为对社会稳定都构成一定的威胁和挑战。利用大数据技术，对网民的言论和情绪进行研判，能够感知网民关注的热点问题及其持有的观点和看法，也能够感知网民对某一事情或者现实问题的社会情绪变化，及时采取应对措施，维护社会稳定。利用大数据技术，还可以提高对危机的预警能力。通过物联网传感器监测，能够掌握地形的变化，能够监测油气的泄露情况，能够监测道路的损毁情况等等，并及时找出安全隐患，有效避免安全事故和灾难的发生，更好实施社会危机和风险治理，社会危机和风险治理是大数据未来应用的重点行业和领域。大数据通过增强对现象发生小概率的关联与研究，可以有效减少社会危机发生的不确定性，增强风险预警能力，降低社会危机带来的危害。

大数据时代犹如一片尚未被开发的“荒土”，任何国家都在抢夺“拓荒”的话语权和主动权。预测是大数据治国的核心，建立在完备数据库基础上的数据共享能够使数据资源的调配和使用效益递增，数据开放能够增强市场和社会在国家治理中的主动性，关联性分析则能够很好地预测公共服务需求、提供个性化服务，预测社会治理危机和公共安全事故的发生，将治理危机的不确定性转变为可控性，有效实施事前控制，降低治理成本。对于中国国家治理现代化而言，大数据技术提供了全面提升国家治理能力的契机。

二、大数据时代中国国家治理能力建设面临的主要挑战

从目前的中国国家治理现状来看，国家治理效能与党和政府的目标期许之间存在严重的“脱嵌”状况。在大数据时代，现有国家治理体系的主体结构、体制机制和关键流程在信息技术的快速变迁中显露出明显的不适应性，国家治理行为和体系结构的不适应性给国家治理能力建设提出了极其严峻的挑战。

第一，缺乏大数据意识。大数据意识的缺乏是国家治理能力建设面临的首要挑战。我国的数据资源虽然丰富，但由于长期缺乏数据文化，收集数据、分析数据和使用数据的意识淡薄。2006年卫生部制定了第一套最小标准数据集，比美国晚了33年，2006年国家统计局正是成立了社情民意调查中心，比美国晚了66年，2010年起物联网的技术开始在铁道部、交通部得到应用，比美国晚了48年。2011年，中国拥有4.8亿互联网用户，几乎是美国的两倍，拥有近9亿部手机，是美国的3倍，互联网和手机都是产生数据的重要来源。中国缺乏的不是可供收集的数据，也不是收集数据的手段，而是收集数据的意识。我国的数据不系统、更不具有连续性，很多数据都没有长期的积累，难以从历史的对比中找寻规律。