欧阳静：论基层运动型治理――兼与周雪光等商榷

摘要：如果说国家运动型治理的研究呈现了国家治理的形态和运动型机制的政治逻辑（背后往往暗含着国家政治民主化改革的取向和关怀），那么基层运动型治理的研究则鲜活地展现了基层治理的特征和运动型机制的行政逻辑。与国家运动型治理不同，基层运动型治理是一种常规性的行政机制，而非临时的、任意发动的、非常规化的政治机制。在实际运作中，基层运动型治理与官僚体制互相依存、交织运作，应对基层政府的“中心工作”，实践基层社会治理。基于其行政逻辑，基层运动型治理往往更多地考虑基层政府本身的有效性，而非社会有效性。

【关键词】基层治理运动型机制有效性官僚制

一、国家运动型治理

作为中国国家治理的独特现象，运动型治理或曰运动式治理早已被中国大众普遍感知，特别是那些惊心动魄、疾风骤雨般的政治运动，不仅令人印象深刻，也引发了诸多学者的关注和思考。分别刊登于《开放时代》2007年第3期、2011年第1期和2012年第9期的3篇文章便专门对这一特殊的国家治理机制作了极为深刻且富有启发性的讨论。它们分别是唐皇凤的《常态社会与运动式治理――中国社会治安治理中的“严打”政策研究》、冯仕政的《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，以及周雪光的《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》。

唐皇凤将运动型治理视为传统社会主义时代中国的一种国家治理方式，是一个“非常态社会”的产物。因为“这种国家治理的方式以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托，通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的”。他认为：

“在一般的常态社会，国家治理的主导模式应该是官僚制模式”，“国家治理应该是依靠官僚制的制度规范、合法程序和官僚组织的结构完善、功能发挥与资源的有效整合与运用。运动型治理则超越了官僚制的组织结构和行政程序，把国家治理动力寄托在被动员起来的社会大众身上，这不符合常态社会的治理要求”。（唐皇凤，2007）

通过对中国历次社会治安中“严打”政策的分析，唐皇凤认为，常态社会所应该摒弃的“运动型治理”之所以仍然在当代国家治理中延续，既是社会调控方式“路径依赖”，也是在现有国家治理资源贫乏的限制性条件下，国家通过集中与动员有限的司法资源，解决突出社会治安问题的“理性选择”。

与唐皇凤一样，冯仕政也认为运动型治理形成于1949年以来新中国政权所拥有的超凡禀赋和国家作为卡理斯玛权威的合法性基础。但与唐皇凤不同，冯仕政把建国以来所有形式的政治运动和运动式治理作为一个整体，即“国家运动”来研究，并以“革命教化政体”为构架，阐述国家运动的形成和变异：所谓“革命教化政体”，是指国家对社会改造抱有强烈使命感，并把国家拥有符合社会改造需要的超凡禀赋作为执政合法性基础的政体。基于政体强烈的历史使命感和所面临的强大绩效合法性压力，以及该政体所提供的组织和合法性基础，国家能够不时打破制度、常规和专业分际，强力动员国家所需要的社会资源，国家运动因此形成。尽管国家能够根据社会改造需要而不时变换国家运动的基本取向变革目标或动员范围，但由于目标置换，政治凌驾专业和异化等因素的制约，任何一个国家运动都不可能永续发展，而只能与常规社会治理方式交替发生。随着国家卡理斯玛权威的常规化，国家运动在总体趋势上会越来越温和，发生频率越来越低，直至消亡。（周雪光，2012）

在运用“革命教化政体”框架阐述国家运动的形成和变异的同时，冯仕政还指出了运动型治理的两个显著特征：一是由国家发动；二是运作方式的非制度化、非常规化和非专业化。

周雪光的文章以一场发生于1768年乾隆盛世的“叫魂”事件开始（孔飞力，1999）。这无疑在开篇就表明他对运动型治理的论述将不同于那些以1949年为逻辑起点的研究。他认为运动型治理并非产于1949年的新政体，而是有着长久的历史渊源：

虽然在漫长的中国历史中，国家治理主要建立在官僚制的常规机制上，但由于中国大一统的集权体制，存在着中央集权和地方治理之间的深刻矛盾。运动型治理正是针对这一矛盾及其引发的官僚制组织的失败和危机而产生的替代机制。也就是说，运动型治理源于中国官僚制组织自身固有的缺陷和危机。（周雪光，2012）

也正因此，与唐皇凤的“非常态化”和与冯仕政的“非制度化”不同，周雪光认为运动型治理具有“稳定的”、“制度化”的组织和合法性基础，即卡理斯玛权威及其专断的“随意性权力”，以及卡理斯玛权威常规化的现代执政党及其稳定的组织基础。在他看来，也正是由于受卡理斯玛权威的“随意性权力”（而非法理性权威的“常规性权力”）支配，运动型治理是一种应对官僚制失败而临时启动的政治机制，“它的启动和运行是暂时的，有针对性的和策略性的，表现出间断性和不确定性”，“在运动型治理机制高速运转的阶段之后，科层制的常规机制又占据主导地位”（周雪光，2012：23）。由此可见，虽然三位学者对运动型治理的特点、发生机制，以及其在当代国家治理中的组织和制度基础的论述有所不同，但其背后的逻辑是一致的，均将运动型治理视为一种与官僚制常规机制相对立的、非常规性的政治运行机制①。

总体而言，三位学者主要是从宏观的国家层面讨论运动型治理的运作特性及其政治逻辑。在他们的论述中，运动型治理具有相同的运行结构，即专断的国家权力（或皇权）是运动型治理的发动者，普通大众是被动员的对象，意识形态宣传、卡理斯玛权威则是运动型治理机制发生作用的合法性基础。如果我们将宏观视角转向微观经验，我们会发现，运动型治理在基层所表现出来的特性将不同于其在国家宏观层面和宏大事件中所彰显出的特性，它更像是基层政府的一种常规化的行政和治理机制。更为确切地说，它与官僚制机制一样，是基层政府实现其功能的一种常态化和常规化的行政机制，而非临时的、任意发动的非常规化的政治机制。

本文的中心命题是，与国家运动型治理不同，基层运动型治理所遵循的是官僚制本身的行政逻辑。在实际运作中，它与官僚体制相互依存，相互作用，应对基层政府的“中心工作”，实现基层政府职能、达成基层社会治理目标。为了展开对这一中心命题的论述，本文将首先运用基层治理的经验材料来展示基层运动型治理机制的结构和实践过程，然后再分析基层运动型治理的独特性，最后讨论运动型治理与官僚制之间的内在关系。为了便于表述，文中将发生于国家宏观层面上的运动型治理简称为“国家运动型治理”，将发生在微观基层政府层面上的运动型治理简称为“基层运动型治理”。

二、基层运动型治理

笔者的一位亲友在中部D县的旅游局任职②，但他经常向我谈论诸如征地拆迁、工业园区建设、美丽新乡村建设、村级帮扶等一些与旅游局职责不太相干的工作。因为按照政府机构的职能设置目标，旅游局的本职工作应该是对旅游景区、旅游商品、旅行社、餐饮、星级酒店等旅游设施进行行业管理。这些在我看来有些“不务正业”的工作，在我这位亲友那里却是十分重要，他说这些均是县里的“中心工作”。笔者在D县的进一步观察还发现，不仅仅是旅游局，其他县职能部门也一样，都要参与完成县里的各类“中心工作”。比如， D县将2013年3月定为“征地拆迁攻坚月”，在这期间，全县所有部门（包括人大，政协和党委系列机关）都被动员起来，共同参与完成一定数量的征地拆迁任务。为了集中领导，统一指挥，D县为此专门成立了“征地拆迁指挥部”， 指挥部由县委副书记亲自出任指挥长，常务副县长和组织部部长任副指挥长，各部门负责人担任各小组的小组长，亲自带队，参与全县征地拆迁的统一行动。相对于官僚制运作形态，D县对中心工作的运作方式是一种典型的“运动型治理”。

（一）中心工作与基层运动型治理

如上文所分析，在对国家运动型治理进行分析时，以上三位学者主要将国家、官僚和群众视为运动型治理运行的主要主体。在这三个主体中，皇权或国家是发动者，官僚和群众是被动员的对象；而改造社会、规训群众和官僚，以及控制和应对官僚体制则是各类运动型治理的主要目标。对此，冯仕政专门从动员目标和动员对象的角度对运动型治理进行分类。他将国家运动型治理分为生产性运动、规训性运动和官僚性运动、群众性运动两大类。但无论是针对官僚的动员还是发动群众的动员最终都是为了规训群众和官僚，变革社会和官僚体制。所以黄科（2013）直接将运动型治理划分为政治规训性运动和行政控制性运动。周雪光（2012）虽然未对运动型治理进行分类，但也明确指出皇权或常规化了的卡理斯玛执政党之所以叫停官僚体制的常规型治理而启用运动型治理机制，其主要目的是为了应对官僚体制的“惰性和失控”，从而“将官僚体制的运行重新纳入国家意图期待的轨迹上来”。

与国家运动型治理不同，我们在微观层面所观察到的运动型治理有着不同的运作结构和特点，如图1所示。

首先，基层政府的中心工作是开启基层运动型治理机制的钥匙。中心工作也因此成为基层运动型治理的主要内容和目标。但基层政府的中心工作具有多样性和常规性的特点，这决定了运动型治理机制的常态化，从而使运动型治理更具有行政运作的特点而非政治动员的特点。中心工作的多样性在于，它或源于自上而下的行政或政治性任务，或是基层政府出于社会治理和社会发展需求而自我设定的任务。常规性则是指基层政府的中心工作与其他日常性工作一样，也是一种经常性和固定性的工作，而非临时性或随意性的工作。之所以称为中心工作，只是因为它比其他日常性工作更为重要，完成时也更具有压力。它的重要性则往往与基层政府的财政收入、干部考核及社会稳定有直接关系。根据基层政府中心工作以上的特点，欧阳静（2011）曾将基层政府的中心工作分为长期性中心工作、临时性中心工作和阶段性中心工作，如表1所示。

也正是因为基层政府中心工作的重要性和紧迫性，基层运动型治理才有了施展其才能的机会。而又因基层政府中心工作的常态化，又使运动型治理具有长期发挥其效能的用武之地，并成为基层治理中的常态机制之一。这也是基层运动型治理有别于随意性、临时性和非常态化国家运动型治理的一个明显特点。

其次，基层运动型治理机制并非官僚制常规机制的代替机制，而是两者相互依存、相互作用、共同推动基层政府运行。从图1可以看出，基层政府运动型治理的一个显著特征在于其动员对象的内部化和动员方式的去意识形态化。即基层政府的运动型治理主要是在其官僚体制内部进行，是对官僚体制本身的动员，其对象主要是官僚和相应的官僚机构，普通群众很少被动员其中。可以说基层运动治理是官僚制内部的一种行政机制，几乎与社会大众无关，也即通常所说的“官动，民不动”（一个重要原因是当前的基层政府已无力动员起群众，下文将论述）。与此不同，国家运动型治理往往“超越一般的行政组织结构和行政程序，把国家治理动力寄托在被动员起来的社会大众身上”（唐皇凤，2007）。

此外，如果说政治动员与意识形态宣传是国家运动型治理中的核心要素，那么，在基层运动型治理中则显得不那么重要。基层运动型治理虽然也离不开政治动员――即动员大会，但主要依靠于具有实际意义的绩效考核体系，而非官员的“政治正确”或“德行”。绩效考核的结果直接与干部的绩效工资和职位晋升相关，这很大程度上仍然是官僚制的行政运作逻辑。基层运动型治理也几乎没有意识形态宣传。相反，基层政府更多地从治理效用的角度强调创新和发明新的治理技术和治理手段，