颜德如 岳强：城乡基本公共服务均等化的实现路径探析

提要：无论从政府产生的原因、税收原则的逻辑，还是当前我国社会发展阶段的要求来考虑，政府都应该承担起推进城乡基本公共服务均等化的主体责任。政府只有向城乡全体公民提供数量相等、机会平等和体现人群差异的基本公共服务，才能有效实现自身的合法性。推进城乡基本公共服务均等化，政府应该对阻碍这一目标发展的旧体制旧政策进行改革，创新工作方法，引导全社会各种力量共同投身这一事业。

关键词：城乡基本公共服务；均等化；政府责任；二元结构

在现代国家，向公民提供平等、足量的基本公共服务既是社会发展的需要也是政府理应承担的责任。然而，由于历史原因，我国的基本公共服务提供中存在着较为严重的城乡不均等现象。随着我国经济、社会的发展和公民意识的普遍提高，国民对基本公共服务的需求正处于一个间断性快速增长的阶段，推进城乡基本公共服务均等化成为我国现代国家建设的一项重要内容，也是政府践行权力公共性的内在要求和实现善治目标的需要。本文拟就当前我国政府在推进城乡基本公共服务均等化中的责任和实现路径进行简要分析。

一、城乡基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务均等化理论的产生，源于詹姆斯・布坎南在1950年提出的财政均衡思想。布坎南认为，财政政策应当致力于财政均衡的目标，使处于平等地位的人能够得到"平等的财政对待"，从而实现同等收入的人在不同地区得到相同的财政剩余。通过这一均衡的财政政策，不仅可以兼顾经济发展的公平和效率问题，而且有利于实现不同地区间资源流动的相对平衡，防止出现地区间发展严重不平衡的两极分化现象。 城乡基本公共服务均等化，是基本公共服务均等化理论的应有内容。

在吸收和借鉴学界已有的成果基础上，本文认为，城乡基本公共服务均等化应该具有以下几个特征：

第一，城乡公民在享有基本公共服务的数量上大体相等。基本公共服务保障的是每个人基本的生存权和发展权，涉及就业、社会保障、教育、医疗、生态和安全等多个方面，其目标是实现社会公平和正义。城乡基本公共服务均等化就是要在城乡间提供大体等量的基本公共服务，使城乡每一个公民在基本生存方面处于一个相同的水平。正如有学者指出，城乡公民在量上的相等应该以人均标准来计算，而不是总量的平衡。 但我们也要注意，此处的等量只是政府在城乡公民财政支出上的一般性相等。收入水平、职业、年龄、性别等因素均会对个人的公共服务需求产生影响，城乡由于经济发展水平的差异导致居民不同的公共服务需求在实践中应该考虑。

第二，城乡公民在享有基本公共服务的机会上平等。机会平等要求面向所有人开放，不分地域、民族、性别、能力，都应享有基本公共服务。服务对象覆盖全体公民，政府通过财政支出实现基本公共服务的供给。只要是中国公民，他们在享有机会上就是平等的。政府对城乡提供基本公共服务时，要一套体制同等对待，保证城乡公民机会平等。只有机会平等，才能保证城乡公民在起点上公平，才可能最终实现享有基本公共服务的结果相等。

第三，城乡基本公共服务的内容呈逐渐丰富和增长趋势。城乡基本公共服务的具体内容和标准要由特定阶段社会经济发展水平决定，政府提供的服务不能超越它可能的财政支出能力，且服务层次由低到高逐级递进。比如，在温饱不能满足的情况下，政府首先需要提供的就是满足公民基本生存需要的物品，如水、电、路等基础设施。在温饱解决后，义务教育、基本医疗、公共卫生等就应成为基本公共服务的内容。总之，在不同的经济社会发展阶段，公共服务供求关系必须保持相应的平衡 。随着经济增长，政府应逐渐增加公共服务的数量，提高服务的水平。

第四，推进城乡基本公共服务均等化应遵循分类规划、有所侧重的原则。公共服务需求决定政府的公共服务供给，面对城乡对基本公共服务需求的地区差异，地方政府应根据本地具体情况制定规划，中央政府则在全国范围内统一管理，有所侧重地制定政策。比如，我国西北地区与东南地区的城乡基本公共服务需求的侧重点就不同，居民饮水问题可能是西北地区基本公共服务的一个重点，但东南地区基本不存在这一问题。

可见，城乡基本公共服务均等化尽管强调公共服务享有上的数量和机会均等，但我们也要注意，它并不是要实现没有差别的平均，其理论重点是要调整城乡人群间享有上的悬殊状况，协调社会公共产品供给，实现社会均衡、稳定发展。而且，在提供这些公共物品的时候，要根据不同时期、不同地域而有相应的变化。

二、推进城乡基本公共服务均等化的现实瓶颈：

二元公共服务结构

1958年1月，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的建立，成为导致城乡居民享受差别公共服务的重要制度基础。在以"农业户口"与"非农业户口"二分的户籍管理制度下，公民的人事关系、劳动用工、教育、医疗、住房、就业、社会福利和社会保障等权益同户口性质挂钩，长期推行的偏向城市居民的公共服务供给导致城乡二元结构特征明显。城乡二元公共服务结构成为推进服务均等化的最大现实障碍。

城市是二元公共服务结构的长期受益方，在这一结构中处于优势地位。1983年农村实行撤社建乡后，沿袭了城市公益事业国家办、农村公益事业农民办的二元税费政策。城市中居民享有基础教育、基本医疗、公共卫生、社会保障等多种公共服务，而这些服务的费用主要由政府公共财政承担。至今，城市的这一优越状况仍在继续以工农产品价格剪刀差、财政税收收支差和土地征用出让价格差等多种渠道维系着。以社会保障建设为例，目前城镇已经初步建立了较高水平且相对完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，失业保险、工伤保险、医疗保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和完善。与城市的优越地位相对，农村在二元结构中处于明显的劣势。农村公共服务主要由基层政府（乡镇）和村集体提供，资金由基层政府、村集体和农户分担。但由于此三方的财力有限，而政府财政给予的补贴又非常少，导致农村基本公共服务长期处于严重供不应求的局面，许多基本服务，如农业灌溉、基础教育、公共卫生等供给严重不足，无法满足农民的需求。据统计，我国财政每年用于农村发展的各类支出仅占总支出的10％-15％，城市初中生的人均教育经费是农村初中生的近8倍；我国80％的公共卫生资源集中在城市，城市每千人口平均拥有约3．5张病床和5名以上卫生技术人员，农村的平均数字约是1张病床和1名卫生技术人员，4亿城市人口享受的公共医疗卫生投入是9亿农村人口的5倍；城市的社会保障覆盖率是88％以上，而农村覆盖率只有3．3％，城乡社会保障率的比例为22∶1，城乡人均社会保障费的比例为24∶1。 因此，在中国出现了一个特有现象，即"城市像欧洲，农村像非洲"。可见，我国城乡二元公共服务结构十分明显。

改革开放三十年来，城乡二元公共服务结构不仅没有改善，反而总体上呈不断加剧之势，城乡差距越拉越大。这一状况与我国长期实行户籍管理制度关系密切。我国现行的户籍管理制度，其核心内容是通过人为的规定将全国人口划分为城镇户口和农村户口两大类型，并对两大人口类型实行差别的社会福利待遇政策。城市户口居民享受就业、教育及医疗等一系列的优惠待遇 ，而农村户口居民要实现户籍转变却成本高昂，困难重重。改革开放后，伴随市场经济发展需要，大量农村剩余劳动力向城市转移，为城市发展注入新的活力。然而，在户籍制度限制下，这些常年在城市打工的农民既不能改变其原有的农村户籍，又不能享受城市居民的各种福利和社会保障，也不纳入城市就业管理的范围，不得不与城市下岗职工在非正式部门的劳动力市场上展开竞争，形成一个数量庞大的弱势群体--农民工。到"十一五"末，我国农民工总数达到2.42亿人。 歧视性的城市公共服务政策使农民工不能享有与城市居民平等的发展机会和同等的公共服务水平，导致其留在城市的成本骤增，以致难于支付。住房、子女就学和看病成为农民工身上的新"三座大山"。再加上新的户籍制度迁转手续繁杂、收费昂贵 ，城市中的农民工不得不往返于城乡之间，常常只能过一种"候鸟式"的迁徙生活。

三、推进城乡基本公共服务均等化的主体责任者：政府

推进城乡基本公共服务均等化是政府的责任和义务，因为"基本公共服务与一般性的公共服务相比，它更多地位于市场失灵或价格杠杆、效率机制难以合理配置基本社会资源的关键领域，具有公共管理职能的政府无疑成为推进基本公共服务均等化的重要主体" 。而且，当前世界各国普遍接受公共服务权 ，认为享有教育、医疗和社会保障等基本公共服务是人的基本权利。公民平等地享有基本公共服务是现代民主的体现，公民的权利要求政府履行相应的义务。政府必须承担起保护公民享有公共服务的主体责任，"为他们创造生活的条件，从而分享幸福" 。具体来看，我国政府的这一主体责任主要源于以下几个方面：

首先，是政府应对市场失灵的政策选择，也是政府合法性的来源之一。贫富两极分化是市场自由发展下的必然结果，而且大量基本公共产品需求由于与市场逐利本性相冲突 ，或者市场不能提供，或者价格高昂，普通消费者不能负担，引发社会不同阶层间的利益矛盾与关系紧张。政府恰恰是作为缓和冲突、维持社会有序运行的形象出现的。政府通过超额累进所得税、社会保障和政府间转移支付等公共财政政策，调节地区间、行业间的收入格局，抑制两极分化。通过承担基本公共产品的供给责任，为社会成员提供市场不能有效供给的公共物品，矫正市场失灵留下的供给空白。因此，提供城乡基本公共服务是政府的固有责任，而且此种基本公共服务的提供必须遵循均等化的原则，让城乡所有公民都能机会均等地等量享有，只有这样，政府才是履行了其公共属性的义务和责任，体现了社会公正，彰显了自身合法性。

其次，推进城乡基本公共服务均等化是政府税收合法性的应有之义。政府作为社会资源的最大占有者，其收入来源主要来自于全民税收，而税收的本性是"取之于民，用之于民"，因此，政府理应将大量财政收入投入到民生事业，提供社会亟需的各种公共服务。在国家税收面前，一切纳税人都是平等的，纳税人依法平等纳税。为了实现正义，纳税人平等纳税的结果必然是平等地享有政府提供的公共产品，不能因城乡的地域差别而有数量上和品种上的分别。另外，根据现代税收的公平原则，税费分摊一般遵循受益原则和能力原则，从中国城乡居民的纳税现状来看，农村居民的相对税费负担不仅不低，甚至还高于城市居民。因此，实现城乡基本公共服务均等化是政府履行自身义务的必然推衍，是现代税收的应有之义。

再次，推进城乡基本公共服务均等化是我国经济社会实现良性发展的必要举措。改革开放三十多年来，我国按照"先富带后富"的原则，发展市场经济，推行向资方倾斜的市场政策，经济发展注重效率，社会发展服从于经济发展。三十年后，我国经济总量和人民生活水平得到大幅提升，但同时，我们也应看到贫富差距、民生问题突出等社会问题凸显。这些经济社会问题的出现，已影响到我国可持续发展和改革的纵深推进，预示着我国进入一个利益结构的调整期。这样，加快社会发展，改善低收入群体和弱势群体的生活质量，缩小城乡之间、地域之间的发展差距就成为应对我国当前经济社会发展中紧迫问题的理性选择。