宋志平：新一轮国企改革的问题和思考

编者按

党的十八届三中全会召开至今整整一年了，围绕深化国企改革，这一年里从中央到地方都投诸大量精力，一些共识正逐渐形成，一些深层次命题也逐渐显现。针对国企改革目标、新型国资监管方式、发展混合所有制经济等一系列问题，企业观察报专程采访了中国建材集团董事长、中国企业改革与发展研究会会长宋志平。宋志平既是以往国企改革的实践者，也是今天国企改革的探路人。采访中，就企业观察报记者提出的一些改革的前沿性话题，他逐一做了认真坦诚的回答，提出了很多新观点、新思路，为我们清晰勾勒出一幅国企改革的全新路线图。

企业观察报：十八届三中全会召开已经一年时间了，关于国企改革的说法似乎很多，大家的问题是，新一轮国企改革要解决哪些问题，从哪儿改，改什么?作为国资委[微博]央企改革试点企业领导人和中国企业改革与发展研究会会长，您怎样看这些问题?

宋志平：如果我们细读党的十八届三中全会《决定》的相关内容，就会认识到这轮国企改革的着眼点是从国有经济、国有资本、国有资产的布局、分类、功能和监管层面，希望从根上理顺和理清楚发展国有经济和国有企业的关系，探索一套更适应社会主义市场经济的国有经济的有效的实现形式。和以前的国企改革相比较，应是更加重视深层次和系统性问题。如果要我归纳，我觉得这轮国企改革的出发点是解决国有经济的分类和实现形式，关键点是让国企“改回去”、混合所有制企业“改出来”，着力点是确立以“管资本为主”的国有资产监管方式，创新点是大力发展以融合为特征的混合所有制经济，原动力是充分发挥企业家的能动作用。

新一轮国企改革的出发点：

国有经济分类和实现形式的改革

国企改革这个词在今天的意义已超出国企本身，上升为国有经济的功能分类、实现形式和运营方式等方面的改革，实际上是国有经济的改革。

企业观察报：您刚才是说把国企改革上升到国有经济实现形式的改革上吗?但不少人仍是把国有经济和国有企业混为一谈。

宋志平：其实国有经济和国有企业的经济范畴有所不同，虽然我们早就提出探索国有经济实现形式这个命题，但这么多年来，我们的改革工作大多集中在现有国有企业如何进入市场方面。虽然也取得不小的成绩，但再往前走，发现很多问题难以逾越，很多做法似乎互相矛盾，这就不由使我们要思考这轮国企改革新的命题。

回顾过去30多年的历史，普遍的看法是国企改革经历了三个阶段：第一阶段从1978年开始，围绕放权让利、转换经营机制，目的是搞活国有企业;第二阶段从1994年到2002年，这段时间的改革主要围绕股份制改造和建立现代企业制度进行，目的是对传统国企进行公司化改造;第三阶段从2003年国资委[微博]成立到现在，围绕完善国资监管体系的核心推进改革，目的是使国有企业保值增值，做大做强。而当前的新一轮国企改革是围绕国有经济的实现形式、国有资产的分类、国有资本的监管体系、国有企业和混合所有制企业运营方式等问题。应该说，这次国企的深化改革是更深层面、更为系统、更加全面的改革。

企业观察报：我们注意到，您最近在公开场合多次讲到国有经济的分类布局和实现形式，您认为这是新一轮改革的出发点吗?

宋志平：我觉得这是新一轮改革的关键性问题，也是改革的出发点。事实上，多年来，随着改革的不断深入，国企改革这个词在今天的意义已经超出了国企本身，上升为国有经济的功能分类、实现形式和运营方式等方面的改革，实际上是国有经济的改革。国有企业只是国有经济的一种实现形式，现在改革应该定位于如何搞好国有经济，把目标锁定在国有经济的分类和实现形式的改革上，探索国有经济如何和市场经济接轨的问题。国有经济和市场接轨应是国有经济如何适应市场要求，而不是让市场去适应国有经济的特点，这是大逻辑，不能颠倒。通过改革，国有经济的实现形式应从单一的国有企业形式转向适应市场的多种实现形式。

企业观察报：30多年来，我们一直说的是国有企业改革，而且取得了很大成绩，这样改下去不行吗，为什么还要设立新命题?

宋志平：我想这也是问题导向。改革开放初期，我国国有经济实现形式主要是国有企业，国有企业的改革方向是如何满足市场化要求，大部分应该市场化的国企与政府脱钩进入市场、从政府的附属物变为市场主体。坦率来讲，我们那时候的想法是找出办法来，通过改革把这些国企搞活、搞好，可最后发现许多国企很难建立起市场机制，一些经营十分困难的国企不得不选择了改制退出。今天，大家对这件事还有一些不同看法，有些人认为贱卖了国有资产，有些人则认为解决了当时国企的难题，我的看法是这是当时没办法的办法。

应该说，这些年国企改革取得了很大成绩，我们应给予充分肯定，十八届三中全会就讲到“国有企业总体上已经同市场经济相融合”。但改革和认识都是螺旋式上升的过程，而且我们今天又面对不少新问题，改革就应该是为着解决问题而来。我是学理科出身的，知道在寻找一条最优工艺路线时，往往在临近大功告成时，却突然发现最后一步怎么也走不通，因此不得不对整个工艺方案和过程逐一进行思考。我觉得今天国企改革的问题也应该本着这样的态度，“大概齐”、“差不多”等等可能无法解决“是”与“不是”的精准问题。

企业观察报：许多人认为国有企业改革是个多元未知数方程，是世界性难题，能有您说的精准的解决方案吗?

宋志平：我想我们还是要回到探索国有经济实现形式的改革上来。要搞好国有经济，先要弄清国有经济要完成什么职能、怎样进行分类、实现形式上应该怎样做。

我国是社会主义国家，国有经济是我国的经济基础，发展壮大国有经济是我们长期的任务。国有经济代表国家和全民的利益，在功能上应主要起到公益保障作用，同时强大的国有经济也是增强国家经济实力的基本保证。

国有经济应该有两大功能，一是完成国家战略和政策功能，实现公益和保障作用;二是在经济发展中不断保值增值，积累财富支持国家财政。与两大功能相对应，国有经济的实现形式也应有两类：公益保障类的由国企完成，保值增值、创造收益类的由国有经济参加的混合所有制企业完成，这样就从根上把国有经济、国有企业、混合所有制企业厘清楚了。所以，与其说现在我们要深化国企改革，不如说我们是在深化国有经济的改革，使国有经济的实现形式多元化，不同的实现形式立足于完成各自的特定功能。

这样也就可以让国有企业回归本源。国有企业应该是由政府投资管理、完成特定任务的企业，要服从于政府，同时也高度依赖政府，按照政府的预算进行经营。应该说国有企业的功能、作用和机制在世界各国都是成熟的。政企分开在国有企业和混合所有制里有不同的内涵，国有企业的政企分开主要指国有企业要按照企业方式运作，以降低成本、提高效率和做好服务，但国有企业是政府办的企业，是看得见的手;混合所有制的政企分开是指企业是市场的主体，是完全市场化身份，国有资本在企业只是股东。

企业观察报：国企的分类方式是目前大家认识上难以统一的问题，您说要分为两类，但有地方出台的改革指导意见认为要分为三类。

宋志平：按照国有经济在经济体系中的功能和作用，现有国企应分为两类，一类是公益保障性的，另一类是充分竞争性的。像铁路总公司、邮政公司、公交公司等具有公益性质，国家电网[微博]等公司具有保障性质，这些企业可算作公益保障类的;大多数制造业、服务业企业则属于竞争类的。分类应从全局和长远看，不能只看眼前的状况。其实像石油、石化等公司也可以算竞争类的，这些公司要参与全球化竞争，其主体也是上市公司，也在搞混合所有制，如果列为公益保障类，眼前看有道理，但实际上增加了太多限制，对长远的发展以及国际化竞争并没有好处。

我们要把国有经济按功能定位分好类，只有分类清晰了，才能把改革的事情理清楚，但分类不应该太复杂，不是按照现有企业所做的事去分，而是按照需要确定的功能分类，让现有企业满足分类的要求，实现分类的功能。我是做企业的，做企业的人希望问题简单化、可操作、有效果。所以我主张，现有国企可按国有经济的功能分类，分为公益保障型和竞争型两类：公益保障型的是国有企业，竞争型的是国有经济和非公经济交叉持股、互相融合的混合所有制企业，这样问题既简单又清晰，也便于理解和操作。

企业观察报：您确实说到了一些深层次的问题，这是否意味着我们需要一份新的国企改革路线图?

宋志平：是的。三中全会把国企改革的方向和目标都定下来了，我们的任务是找到具体的实施路径，或者说要做出一份详尽的路线图。我主张要继承以前国企改革的经验，但也要能面对深层次的问题，在认识上进行螺旋式上升，这才是科学负责的态度。如果我们在过程中发现问题，不把它亮出来解决，可能会带来长期的问题，而且最终也是绕不过去的。

三中全会提出了国企再改革的任务，给了我们一次系统思考的机会，给了我们一次修正完善的机会，也给了我们一次改革再出发的机会。因而这次改革是对以前改革的继承和发展，而更重要的是发展。

新一轮国企改革的关键点：

国企“改回去”混合所有制企业“改出来”

国企要回归本源，完成好政府赋予的任务;混合所有制企业要脱下政府的“黄马褂”，给予市场化身份，完全市场化经营。

企业观察报：其实大家总在想国家投资国有企业目的是什么，最近也有专家认为，国企改革的方向是民营化，您怎样看这个问题?

宋志平：首先，搞好国有企业是必须的。世界各国大都有国有企业，我国是社会主义国家，又是人口大国，在关系全民利益的公益保障领域，国家拥有更多的责任，而这些都要靠国有企业来完成。但以前，我们把国有企业搞得过多和过于宽泛了。我觉得一切都应先回归本源，理清方向和目标，才能做出正确的改革方案。作为国有经济的实现形式，国有企业和混合所有制企业应该按照功能定位分类运营，确定不同的改革目标，国有企业要“改回去”，混合所有制企业要“改出来”。

国有企业要怎样“改回去”?我觉得至少包括两点：一是目前我们有不少应是国有企业功能的企业也进行了改制，原本是公益保障型的企业也引入非公资本，引起了不合理的涨价和服务质量的下降，损害了全民的利益，失去了公益的属性，这些国有企业可回购非公资本股权;二是严格按照政府的指令和预算管理，完成好政府所赋予的任务，管理人员可享有公职人员待遇，由政府核定收入，这就是所谓的“改回去”。最近我去德国访问时了解到，德国的铁路公司上世纪90年代曾拿出49%的股份上市，由于股价很低，流动性差，2008年政府又把上市股权全部收回了。最近柏林和汉堡也相继把原已私有化的水务和电厂企业收归国有了，主要是从长期运行质量和安全上考虑，这些原本发挥公益保障功能的企业让国家管理更安全。

在竞争领域，现有的国有企业要“改出来”，即做到政企分开。国有经济只作为股东，企业完全进入市场，采用混合所有制的方法。所以我不赞成国有经济从竞争领域完全退出，更不同意国有企业改革只能民营化的观点。我认为应该大力发展混合所有制，原则上在竞争领域里国有经济以混合所有制形式存在，而不再以国有企业形式参与竞争。暂时还没能混合的国企，也可等同于混合所有制企业，给予完全市场化的身份。区别是完全国有的一人公司由国有股东独享分红，而混合所有制企业国家以股份比例分红。也就是说，无论国有经济成分占多少，