孙柏瑛 蔡磊：十年来基层社会治理中党组织的行动路线

[摘要]本文以多案例分析为基础，研究了近十年来基层党组织在面对多重社会矛盾的背景下，为维护社会稳定并谋求党组织在基层的政治影响力和权威合法性所采取的行动策略，尝试回答两个问题：第一，十年间基层党组织社会治理策略的演化过程；第二，基层党组织社会治理策略演进的动力以及行动逻辑。研究发现，十年间，在新的社会领域和社会空间中，基层党组织的角色、功能和结构渐进地发生着变化，包括从单纯强调管控功能向强化并拓展服务功能，以回应群众服务需求为方向的转换；从自上而下强化纵向组织系统向横向组织嵌入、覆盖、整合的转换；从政治动员和意识形态的方式向居间利益调适、代表利益的方式的转换；从控制手段向应用多种组织管理技术的转换。由此，寻求新形势下基层党组织与社会互动关系的途径和模式。

[关键词]社会治理；基层党组织；行动逻辑；资源整合

一、研究的缘起

近10年来的中国社会经历了从经济转轨到社会转型的全面洗礼。一系列由社会结构变迁和利益关系调整诱发的社会矛盾冲突，给现有秩序带来冲击，也对党和政府的执政能力形成了挑战。为回应社会问题，党和政府做出政策调整，其间涉及政策议程和行动策略被概括为加强和创新“社会管理”。

基层是国家权力控制与民间自治力量的交接部，是社会治理前沿：第一，社会矛盾冲突发生在基层。位置决定了它是最先触及问题到并做出反应的主体，承担着为“阻隔危机”而“冲锋陷阵”的维稳功能。第二，社会管理服务事务向基层转移和聚集。面对从大规模流动人口到由此衍生的城市生活“新族群”及其社会排斥、从人口老龄到底层贫困、从食品安全到社会治安等诸多新问题。[1]为了有效回应并降低上级党政组织的压力，加强属地化管理是必然的选择。[2]服务管理事务下沉，基层承担着从“了解需求”到“实现服务”的多重职责。第三，基层社会的组织化需要。计划体制下，单位作为国家与个体的中间层，发挥着控制、规范社会成员行为、调整关系的作用。一方面，单位制瓦解，导致中间层“塌陷”，社会的规范能力急剧下降，呈现原子化和“碎片化”趋势。另一方面，受所有制结构改革、经济与社会领域分权、民间组织成长以及人口流动性等因素影响，社会逐步发展成为自主的领域和力量。基层正是转型中社会空间和社会领域的载体，它聚集了多元的社会力量，自下而上表达权利和多样性利益，要求更大的自主性。据此，以新的思路和形式整合社会力量，实现有序的利益表达，直接关系党的执政基础。基层体现政社关系的联结途径和方式，担负着“整合资源”且“形成互动”的复合责任。

为适应治理环境变化和治理结构变迁，党着手对其基层党组织系统(下简称为“基层组织”)的结构、功能与行动方式进行改革，寻求新的路径来维系党在基层的政治影响力，重构其权威合法性，巩固领导地位。为此，党采取了一系列行动策略，努力体现其在基层社会治理中的结构转型、功能转型和角色转型。本文以近10年来影响颇广的几个案例(见表1)为焦点，对演化路径及其内在逻辑进行分析。

打破原有辖区地域限制，党组织在更大区域范围内整合社会资源，实现顶层设计。建立“联席会议”协商机制区，层面建立“共同行动理事会”，由行业工作委员会牵头组织，下设办公室，吸收两新组织领导人加入。街道层成立大口工委，下设专业委员会，统筹集合辖区优势资源，形成协会+党组织、商会+党组织的工作模式；提供组团式服务，通过广泛征集意见、民主协商，为辖区内企业提供信息资源，服务于辖区居民需求；以项目拉动资源聚合，夯实社区的服务平台和服务的人财物资源

资料来源：根据笔者调研和参阅媒体报道自制。

二、行动策略的演化

10年来，基层组织社会治理的目标模式、管理方式和策略选择经历了渐进的变化，体现了其治理思维与逻辑的演化。

1.以维稳为主导的信息化防控体系构筑

2003年中央将政府职能定位于“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”四方面。彼时，“社会管理”的内涵指向并不明确，文件表述比较抽象，2005-2006年知识界讨论才密集起来。[3][4][5]但国内社会局势对中央加强社会管理的意图做了诠释。2003年不仅遭遇“非典”，还是信访的“洪峰年”。这一年，信访数量急剧攀升，越级访数量增长尤甚2003年信访数量估计在800万件以上，增速迅猛。1994年到2003年，全国群体性事件从大约1万起猛增到6万起，参与人数由73万多人增加到307万多人，平均每年增长12%。2004和2005年，群体事件分别为7万多起到8.7万起。国家信访局局长周占顺承认，“2003年以来，群众信访总量仍呈现上升趋势，群众集体访、重复访和群众赴京访上升幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都和局部地区社会稳定。”，反映出矛盾多发、冲突加剧、抗争升级的特征。在农民失地、城市拆迁、国企改制、劳资纠纷、土地收益分配、环境污染、业主维权、流动人口、党群干群关系领域中，由分配不公引发的权利、利益纷争，撕裂了社会，导致了秩序失衡。同期社会分配指数显示，2002年基尼系数升至0.45，超过国际公认的警戒线。其中，人均财产最多的20%人口拥有59.3%的财产，人均财产最少的20%人口仅有2.8%的财产，两者比率为21.18：1。如以财产最多的10%人群与财产最少的10%人群比对，两者拥有财产比率为60.89：1[6]，社会分化和贫富悬殊十分严重。

面对增长的社会风险，消除危机扩散，有效防范并危机处置事件，抑制信访数量和规模，控制越级访和京访，快速、有效地解决矛盾成为社会管理的首选目标。统领社会管理事务的政法委系统迅速加强了其组织建制，整合了组织资源，建立起社会管理体制架构。这时，“社会管理”核心内涵是“维稳”，即以秩序稳定为中心，建立危机事件快速响应和处置机制，在事前、事中、事后环节形成实时监测、动态控制、有效回应的能力。由此，基层防控网络建设的宗旨是“向前”、“向下”延伸。“向前”为察觉问题，提前预警；“向下”为强化基层、责任到人，管理的目标是“纵向到底”、“横向到边”、“全面覆盖”。行动策略为“以数字信息技术为支撑，以联动机制为纽带，以管理流程改造为工具，以精细化管理为追求，力求将知晓问题、研判问题、分类分级问题与风险控制链接起来，形塑整合型的危机防控体系”。“大调解”、“网格管理”、“群工部”为这一思路下的经典案例。

第一，整合资源。整合现有分散的、处于条块分割的部门资源，运用协同联动、“无缝隙”的运行机制将纵向层级与横向部门联系起来，聚合体制内资源，实现“三位一体”：问题知情―信息上传、研判动员―多部门协同处理、结果导向―问题处置绩效评估，形成一个系统的闭路环，以达到跟踪问题、快速解决的功效。

第二，关口前移。通过自上而下“问责”和自下而上“倒逼”的方式，强化基层对危机事件的回应和处置责任。责任下沉的具体行动方案为：一是增加投入、增强动员。加强对基层人力、财力的投入，在正式编制的公务员和事业编之外，还有为数不少的“编外”协管人员参与到社会管理中；二是“划片到组”、“分片到组”。在网格的基础上，将基层管辖区域划分为组别，党组织按照地域或界别，由党委或支部成员分别管理，建立联系，倾听诉求，上门服务，解决问题或在新型组织中建立党支部和发展党员；三是搜集信息、防控前移。将问题的获取渠道前移，通过街道的信息平台以及下沉的社区管理员以及楼宇、庭院中的楼门长和院长，及时上传下情，做到全面知晓，“不留死角”。

第三，单位协同。为维护稳定，基层组织迫切需要广泛动员社会力量，形成广泛的社会网络，“齐抓共管”。参与的力量主要来自驻区的体制内组织，如中央或地方的党政机关、事业单位和国有企业等，以及在民政部门注册的社团。基层党组织透过与单位的共建项目，融通单位协力、邀请单位退休知名人士参加社区活动、向单位布置保卫任务等方式，试图让辖区中分散在条条块块上的单位组织形成协同合力。

第四，网格技术与精细化管理。基层组织成功运用界定管理事务、明确职能、精细分级分类、再造流程等核心管理技术，建构了纵横交叉联动机制和网格管理系统。这些技术以预判问题发生、风险状况以及控制途径为导向，在采集辖区内“人、事、物、业”信息的基础上，按照人员、问题、事件的性质进行分类和分层，有针对性地编组管理流程，形成“集问题(或对象)性质―事务分级―防控过程―责任到人―绩效考评”于一体的管理预案，将管理不断向庭院、楼宇、单元、楼门延伸，实现“全覆盖”目标。

在建立维稳防控体系中不断发展的信息化、精细化和协同联动机制，对推动基层党政组织及时发现问题，关注矛盾并寻求解决方案有工具性价值，为集中统一指挥、提升管理效率搭建了基础平台，并开始探索问题源头治理的途径。但是，由于其核心理念包含强烈的管控、弹压甚至反人性的色彩，既有悖于法治政府观念，又制造了威胁长期秩序稳定的困局。在此目标驱动下，民意表达受到遏制，利益冲突的深层问题没有得到解决。同时，由于基层组织工作重心扭曲，角色异化，与民众对立更加严重，出现越维越不稳的现象，使得以维稳主导的社会管理模式日益遭到质疑。

2.以服务为导向的基层党组织建设

基层社会管理遭遇的困惑让党组织进一步思考其治理的合法性来源问题。“服务型政府”观念带来了新的逻辑指引。在科学发展观和构建和谐社会总体目标下，基层“服务型”党建成为获得合法性重要的理论资源。以体察民需、关注民生、解决民难、完善社保、提高福利为基本任务，党依托基层组织建设、网格传输和协同联动等机制，将服务功能嵌入到基层社会管理体系中。

2007年，北京西城区委在关于社区“九养”政策的文件中，首次使用“社会服务管理”概念，后被广泛应用。社会管理加入了“公共服务”内涵，迅速衍生出一系列新表述，如“寓管理于服务”、“瞄准民需”、“一刻钟服务圈”、“服务零距离”、“接地气”、服务“无缝隙”等。南京建邺区建立基层 “一委一居一站”服务体系时，以“一资三民”，即“资源向下、民生优先、民主向前、民心向上”来描述管理目标。各地在党委、组织部、社会工委等部门推动下，把“党委领导”下的“服务型党建”作为方向。后面案例体现了倡导民本、服务民生的价值追求。先前以管控为导向的网格管理技术，也以服务功能加注，被定义为改进流程、提升服务的有效工具。

第一，以洞察民需为导向，确定社区服务供给的方向。倾听民意，知晓“民需”，解决“民难”是基层组织服务输送的三个面向。连接需求表达、服务决策与服务供给的渠道，集知情―识别―回应―解困―反馈于一体是基层组织的工作重点。知晓民生需求是服务的前端，目的在于界定服务供给方向，形成相适宜的服务项目。基本工作方式是：在辖区内划分片组，自上而下地将区、街道(乡镇)党政主要领导划分到指定片组，定期走访群众，访民情、听民意，将建议汇集到政策层；支部成立“党员志愿服务队”，分片包组到社区居民，了解需求；组织专项民意调查，发问卷采集民情等等。自下而上由延伸至楼门、楼宇、庭院的网格管理员即时上传信息，或社区党支部、居委会采集信息并逐级上传，并在决策层转化为台账、折子工程等服务事项。从应用效度看，自上而下的需求信息搜寻和识别起着主导作用。由于官僚系统自身特征以及居委会的行政化，自下而上表达渠道及其影响力依然弱化。

第二，加大服务设施投入，服务机构大幅向基层下沉。适应服务责任下放的要求，基层组织以设立直接面向居民、包容基本服务项目、功能齐全的服务机构为要务，