刘琼莲：中国行政审批制度改革的关键：放权与监管

【内容提要】 自改革开放以来，中国行政审批制度改革经历了削减审批项目、转变政府职能、创新审批方式、建设审批制度四个阶段。治理行政审批权成为转变政府职能、创新社会治理、激发市场创造活力和发展内生动力的拐点，并成为中国行政体制改革的拐点。放权才能精简政府，监管才能廉洁高效。建立“小政府、大社会、好市场”的中国特色社会主义基本格局，要以行政审批制度改革为突破口，治理行政审批权的关键在于牢牢把握住简政放权与监督管理这两条生命线，实现简政放权与监督管理的高度契合。

【关 键 词】行政审批制度改革/简政放权/加强监管/治理行政审批权

中国行政体制改革旨在加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，其实质和要害在于突出政府职能转变，把应该放的权力放掉，把应该管的事务管好。因而，治理行政审批权成为转变政府职能、创新社会治理、激发市场创造活力和发展内生动力的拐点，并成为中国行政体制改革的拐点。本文从治理行政审批权入手，在厘清政府、市场、社会的角色定位与促进政府、企业、公民的通力合作的基础上，探讨简政放权与监督管理高度契合的具体路径。

一、治理审批权：中国行政体制改革的拐点

中共十八届三中全会对中国行政体制改革提出了深层次的要求，即要求政府在履行均衡管理和服务这两大类职能的过程中，健全宏观调控体系、全面正确履行政府职能以及优化政府组织结构。当前，中国面临着各种转型，调整政府职能的边界成为重中之重，并且借助于行政审批权这一具体的载体来实现。要充分利用行政审批权这一载体促使社会良性运行，就不能停留于政府简单地收权与放权的层面，而要实现政府、社会、市场三者的合作，确保企业和公民在政府的引导下共同参与社会管理和服务。基于此，政府理所当然地要把治理审批权作为中国行政体制改革的拐点。

自改革开放以来，中国行政体制经历了七次规模较大的改革：1982年提出精简调整机构与提高政府效率，1988年把任务定为进一步转变职能与减员增效，1993年提出政企分开与理顺关系，1998年侧重于变动机构与精简人员，2003年强调权责一致与规范审批权，2008年探索大部制改革，2013年要求减少和下放行政审批权。中国行政审批制度改革经历了削减审批项目、转变政府职能、创新审批方式、建设审批制度四个阶段，成绩显著，目前处于深化行政审批制度改革阶段，提出要最大限度减少中央政府对微观事务的管理。2013年5月16日国务院办公厅下文决定取消和下放117项行政审批项目，重点是经济领域的投资、生产经营活动项目以及投资城市轨道等重头项目的审批权力，其中国家发改委取消和下放的审批项目数量所占比例最大。李克强强调，作为转变政府职能突破口的行政审批制度改革要以简政放权稳增长、推转型、促就业[1]。因此，要牢牢把握中国行政体制改革的拐点――治理行政审批权，解决改革带来的资源配置不合理、各种安全隐患、利益调节失衡以及环境遭到破坏等社会问题。

首先，简政放权间接治理行政审批权。简政放权的落脚点在于创新社会治理和运用新公共服务理念来改进理性官僚制，重拾公共行政精神，建立规则认同感。理性官僚制所强调的法制化和程序化办事规则能解决行政审批权力在社会关系层面过于庞大和失控的问题，这在一定程度上能强化行政机构的自我约束机制，避免行政审批权力对社会权利的侵夺。一般而言，创新社会治理强调分权和授权、绩效评估、减少组织层级以及政府与市场分离，落实新公共服务意味着对民主、公正、回应性、公民参与的追求，在这种理念指导下实施的简政放权能间接治理行政审批权。

其次，加强监管直接治理行政审批权。加强对行使行政审批权力的机构设置、审批数量、审批功能以及审批权下放后的运行程序与效果的严格监管。经国家权力机关的批准，一旦行政机构违法行使审批权或者滥用下放后的审批权，司法机构就会对其进行司法审查，以保证国家权力机关对行政机构与公共权力所作规定的权威性。通过立法机关、司法机关的监管使行政审批制度改革上升到国家意志层面，为规范行政审批权提供最重要的动力，直接治理行政审批权。

再次，由放权转为全方位关注审批权有助于治理行政审批权。从顶层设计来看，中国行政体制改革应该从推进机构改革、深化行政审批制度改革、推进事业单位分类改革、构建政府应急管理体系、探索省直管县体制、推行行政问责制度、转变政府职能、建设服务型政府、提高政府信息公开性、加强科学化民主化法治化决策等理论和实践上进行创新。无论采取何种方式放权，都要强调事中与事后的动态性监管，建立后续监管制度与措施，形成包括强化下放行政审批事项的廉政风险防控、加强对下放审批权使用情况的监督检查、强化审批业务指导与队伍培训、推进网上审批建设等在内的360度评估法，以全方位地关注审批权，从而有效治理行政审批权。

二、简政放权：基于政府、市场与社会的角色规范

对于现代国家而言，有限政府、有效政府的构建要以国家权力结构各要素之间关系的优化为保障。作为组织要素的权力是组织的外部功能和内部职能得以实现的支持力量。在历史进程中，整体性权力分化为各种类型的权力，洛克把权力分为立法权、行政权与对外权，孟德斯鸠把权力分为立法权、行政权与司法权。此外，还有“中三权”(用人权、事权与财权)与“小三权”(行政决策权、监督权与执行权)的划分类型。随后，各类形式的权力逐渐分化为法律化、制度化的抽象权力与由具体的人和个性化的组织所掌握行使的具体权力，分别对应为权力的拥有者与权力的执掌者。伴随着权力的分化，规范政府、市场与社会的角色，实现抽象权力与具体权力的统一，即在宪法捍卫者前提下定位公共行政执行者的角色，是简政放权的基础，是制度安排和实践操作中所努力追求的目标。

简政放权需要促进国家、社会、市场的三元分割与互动，使国家的权力归于国家而发挥宏观管理的功能，社会的权利归于社会而实现公民有序自治，市场的权利归于市场而高效地积累财富[2]。换言之，政府是公共性与自为性领域――代表普遍利益和普遍意志，自觉地通过一系列法律制度使各种活动限制在一定秩序内，维护公平与正义。社会是特殊性与日常生活领域――通过公民参与管理，以社会满意度为衡量标准，追求社会效益。市场属于自在性与经济领域――多元化的利益主体具有个性与多重性，实现经济效益。而政府的责任在于引导市场走向有序，充分发挥市场的价格机制、竞争机制以及供求机制的作用，培育成熟的社会，逐渐实现社会自主治理。

在社会转型期，为建立小政府、大社会的格局，全球范围内掀起声势浩大的政府再造运动，以规范政府、社会与市场各自的角色。20世纪70年代末80年代初，新西兰、加拿大、英、法、美等国相继进行公共行政改革并取得相对成功。美国采取现实性私有化，通过国家绩效评估运动，向企业、公民、社团组织与社区组织等授权。法国采取策略性私有化，英国采取战略性私有化方式来实现简政放权。英国通过竞争投标的方式提高与改善公共服务质量，另外还包括出售部分公共资产，国家减少管制以打破垄断以及由私人协助公共部门提供服务等，其私有化方案分决策、立法、实施、审计等步骤，经由下院来审批，并以法律的形式予以授权。

当前，中国行政体制改革面临的挑战是更好地适应正在发展中的市场与社会，新一届政府采用的方式是以行政审批制度改革为突破口，重新调整政府与市场以及社会的边界。因此，以谋求用人权、事权与财权的相对统一以及行政决策、执行、监督在审批权内部既相互制约又相互协调，充分发挥立法权、行政权与司法权在行政审批制度改革中的相对独立与制约作用。质言之，中国行政审批制度改革需要厘清政府、市场与社会各自的角色。政府通过投融资体制改革、财政体制改革、机构改革，去除与科学发展、市场经济不相匹配的行政权力配置结构和部门利益，落实宏观调控、市场监管、社会管理与公共服务的政府职能。政府的事务性管理工作，适合市场和社会提供的公共服务，可以通过下放审批权的方式交给企业、社会组织、中介机构以及社区等组织来承担中观、微观经济与社会行为，以有效调节中观、微观经济与社会活动，从而保证政府、社会、市场共担经济与社会有序运行的责任，实现社会治理主体的开放性与多元化。这就要求在调整政府、市场和社会边界的过程中必须做到四点：一是树立权力来源于人民、公民“法无禁止即可为”、政府“法无授权即禁止”的行政理念，为审批制度改革提供思想基础。二是政府不仅要提供基础设施等有形的公共品，而且要提供制度、政策与规则等无形的公共品，以优化资源配置、预防社会风险和规避不确定性。三是准确而又适度地放权，取消或下放属于市场领域的审批，降低社会领域的审批门槛与审批成本，保证审批服务质量。四是精简政府机构，减少行政管理费用，杜绝权力寻租与设租的机会，为行政审批制度改革提供财政保障。

三、加强监管：基于政府、企业与公民的合作

卢梭在《社会契约论》中提出，行政权力执掌者具有个体意志即追求特殊利益、团体意志即具有相对性的全体权力执掌者的意志、人民或者主权的意志即维护公民利益这三种本质上不同的意志[3]。显然，政府有公共利益与自身利益两种利益。从理论上说，政府应该是一个“政治人”“道德人”“经济人”的集合体，其中“政治人”是其基本特性，作为“经济人”追求自身利益最大化时，首先要基于“道德人”，谋求公众利益。然而，公共权力执掌者“在政治身份方面虽然留意谋求公共利益，但他会同样或更多地留意谋求自己以及家属和亲友的私人利益。在大多数情形下，当公私利益冲突的时候，他就会先顾个人的利益，因为人们感情的力量一般来说比理智更为强大”[4]。因此，要认识和把握抽象权力和具体权力，并根据二者的不同完善监管机制，提高监管水平，寻求制约方案，以保证权力的健康与廉洁。

中国自2001年10月全面启动行政审批制度改革工作以来，取消调整审批项目与促进政府部门有效履行职能相结合，已取得明显成效，但也有些地方政府部门仍然存在权力的滥用、腐败等权力异化，以及“踢皮球”、低效率的问题。上述问题的根源在于抽象权力与具体权力分离而导致的监管缺位或者力度不够，因而加强监管成为行政审批制度改革的关键要件之一。监管与效益紧密相连：政府对审批权的监管是实现公共利益与限制不适度的、不合理的、失去规范和约束的自身利益的基础和保障，会产生政治效益；公民对审批权监管的权利是其权益的前提和载体，能维护社会效益；企业参与监管审批权是激发市场创造活力，促进价格机制、供求机制与竞争机制充分发挥作用的重要因素，通过反射效应，能影响经济效益。

行政审批权下放包括完全下放和委托下放两种方式，其运行的成效依赖于对抽象权力的建设，完善相应领域的监管法律与监管制度以预防权力滥用和规范具体权力，实施动态管理以加强事中与事后监督。因此，要基于监管责任明确、事权与审批权同步下放、同一审批事项在不同系统间同一时间内下放审批权，健全后续监管体制。为防止行政审批权出现监管的真空，要引导公民的参与热情，建立多元化的监管途径，通过以服务为本位的政府职能、以优胜劣汰为主体的市场活力、以公民参与为基石的社会管理等多渠道实现基于政府、企业、公民的合作平台来对审批权加强监管。

在行政审批制度改革的进程中，监管的有效性取决于政府、企业与公民的合作程度。一是要通过分权改革来加强监管。中国的分权是指权力分配与权力分割，即在中央的绝对权威下，