钟开斌：从强制到自主：中国应急协调机制的发展与演变

[摘要]加强协调是当前世界各国应急管理工作的共同要求和重要趋势。本文考察了新中国成立以来我国应急协调机制的演变轨迹，并把整个过程划分为由个别非常设机构进行辅助性协调(新中国成立至改革开放初期)，由大量议事协调机构牵头协调(改革开放初期至2003年)，由政府应急管理机构和部门间联席会议制度牵头协调(2004年至2008年)，地区之间、部门之间、军地之间进行自主式协作(2008年之后)四个阶段。我国应急协调机制的未来发展走向是从强制性协调到自愿型协作、自主式协同转变，提高应急协调机制的稳定性、长期性和可持续性。

[关键词]应急协调；突发事件；强制协调；自主协调

气候变化、恐怖主义、跨国犯罪、传染性疾病、重大自然灾害等“跨界”突发事件的不断发生，推动各国建立跨地区、跨部门、跨行业的应急协调机制。[1]例如，美国各州签订了州际应急救助协议，日本所有都道府县、90%以上的市町村都签订了相互支援协议，德国内政部开展跨州应急演练，联合国人道主义事务协调办公室专门设立了紧急救助协调员制度，欧盟建立了各成员国协同应对突发事件的跨国民事保护机制。[2]自新中国成立以来，我国的应急协调机制也在不断发展和演变。本文运用历史分析法和文献分析法，考察新中国成立以来我国应急协调机制的演变轨迹，总结演变的主要过程和基本特征，探讨我国应急协调机制从强制性协调到自愿型协作和自主式协同转变的未来走向。

一、由个别非常设机构进行辅助性协调(新中国成立至改革开放初期)

(一)以分类管理为主的应急管理体制

从新中国成立到改革开放初期，我国建立的是分类管理体制，即按照突发事件的不同特性实施管理，一类突发事件往往有一个或几个相关部门牵头负责。[3]在新中国成立初期，针对当时所面临的自然灾害、传染病疫情等突发事件，从中央到地方，我国很快组建了民政、卫生、水利、公安、气象、地震等相应的管理机构。[4]

作为分类管理的重要补充，新中国成立后，我国也成立若干日常性跨部门协调机构和针对重大灾害的临时性应急指挥部等非常设机构，以加强对突发事件应对工作的统筹协调。在中央层级，当时建立的日常性跨部门协调机构主要有：1949年10月27日成立的中央防疫委员会(1952年3月14日改设，1952年底改称为爱国卫生运动委员会)，由周恩来任主任，郭沫若、聂荣臻为副主任委员，下设办公室。1950年2月27日成立的中央救灾委员会(1958年“大跃进”发动后取消)，由政务院副总理董必武任主任，由内务部、财政部等12个有关部委组成，委托内务部办理日常工作。1950年6月7日成立的中央防汛总指挥部(1971年改为中央防汛抗旱总指挥部)，由董必武任主任，水利部部长傅作义、军事委员会部长李涛任副主任。1969年7月18日(渤海湾7.4级大地震发生第二天)成立的中央地震工作小组(1971年8月2日成立国家地震局作为办事机构)。此外，在发生重大灾害的非常时期，中央还会成立临时性应急指挥机构，统一协调抗灾救灾工作。例如，1976年唐山大地震发生后，7月28日，中央政治局会议决定由陈锡联、纪登奎、吴德、陈永贵、吴桂贤5人组成中央抗震救灾指挥部，并在唐山设立“河北省唐山抗震救灾前线指挥部”。

(二)应急协调机制的基本特征

在新中国成立至改革开放前，与当时高度集中的计划经济体制相适应，我国实行分类管理体制，应对突发事件的任务分散在各职能部门，需要进行跨部门、跨地区、跨行业协调的事项不多，日常性跨部门协调机构和临时性应急指挥机构主要起辅助协调作用。

该时期的应急协调机制有如下特点：一是数量少，职能相对单一。因所需协调的事项不太突出，大部分突发事件应对职能分散在强有力的纵向职能部门系统。该时期负责应急协调的非常设机构不仅数量少、人员比较精干，而且承担的职能比较有限，主要集中在防疫、防汛、救灾、抗震等个别领域，以跨部门协调为主，开展跨地区协调的不多。二是属于自上而下的强制式、命令式模式。当时所成立的非常设机构，由中央党政军机构直接指导，应急协调机制的有效运转主要依靠中央领导层的强制式权力。从人员配备来看，当时所成立的这些非常设机构都由中央领导兼任负责人，成员来自党政军等不同系统，依靠机构的正式权力和领导的个人经验进行协调。三是协调成本较低，运转比较顺畅。新中国成立后，我国建立了一套以党对政府的绝对领导和国家权力的高度集中统一为基本特征的一元化领导体制。[5]在这种体制下，国家与社会合为一体，资源和权力高度集中，党政军等不同系统间以及部门间、地区间、军地间高度一体化，中央具有超强的组织动员能力，牵头开展协调相对容易。

二、由议事协调机构牵头协调(改革开放初期至2003年)

(一)议事协调机构的蓬勃发展

随着改革开放的不断深化和市场经济的快速发展，我国各级各类突发事件呈明显上升趋势，需要进行跨界协调的事项日益增多。在以分类管理为主的应急管理体制下，由于缺乏综合职能部门统筹协调，协同性较差，应急资源比较分散，无法及时开展综合处置。因此，在改革开放后，在分类管理的大格局下，我国应急管理议事协调机构也进入了一个快速蓬勃发展的“黄金期”。 在1993年国务院机构改革前，称为非常设机构。在1993年国务院机构改革中，这些非常设机构被改名为议事协调机构和临时机构，2008年统称为议事协调机构。本文统称为议事协调机构。

这些“以任务为导向的议事协调机构属于典型的任务型组织。”[6]据统计，国务院的非常设机构在1982年国务院机构改革以前有44个，1992年底有85个，1993年国务院机构改革后减为26个。截至2003年底，与应急管理相关的国务院议事协调机构共有16个(指挥部7个，领导小组5个，委员会4个)[7]国务院议事协调机构一般由总理、副总理或国务委员等国务院高层领导兼任第一领导，成员单位几乎涵盖国务院各部委。议事协调机构一般只负责拟定方针政策、组织调查研究等宏观任务，具体实施、协调由其下设的办公室(单设或位于国务院职能部门内部或合署办公)操作。[8]

(二)应急协调机制的基本特征

在改革开放初期至2003年期间，随着议事协调机构快速蓬勃发展，我国逐渐形成了由议事协调机构牵头的应急协调机制。这个时期的应急协调机制，除了延续改革开放前议事协调机构以正式权力为基础的强制式、命令式特点外，还有如下特点：一是机构庞杂，覆盖面很广。因缺乏法律的约束和规范，“出一任务、设一机构”成为当时议事协调机构形成的最显著特征。[9]在此期间，数十种议事协调机构迅速发展，涉及突发事件的各个领域。在国务院层面，由于大部分议事协调机构都由总理、副总理或国务委员等国务院高层领导兼任第一领导，很多国务院领导身兼数职，分身乏术，影响到机构职能的有效发挥。二是设置不规范，随意性较强。在此期间，议事协调机构的数量、名称、职能甚至存废经常在短时间内发生变化。例如，1993年撤销全国安全生产委员会，2001年成立国务院安全生产委员会，2003年3月撤销，后又于当年10月29日重新设立。三是不同机构之间相互重叠甚至冲突。因数量庞杂，各自权责界定不够清晰，不同议事协调机构在职能上往往相互交叉重叠(如国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部和国家减灾委员会都承担自然灾害管理的综合协调职能)。同时，有关部门都互为以对方为办事机构的议事协调机构成员单位，这使得议事协调机构有时“有名无实”甚至“名存实亡”。四是作为议事协调机构办事机构的职能部门权力很大。“在公共部门内，很多任务型组织都会设立一个办事机构。办事机构设在哪个常规组织内，就意味着以那个常规组织为中心，以便联络和召集有关各方共同寻求解决问题的方法。”[10]根据任务的相关度，议事协调机构将具体工作交由特定职能部门承担，职能部门代表国务院分管领导，负责联络和召集有关部门共同应对突发事件。

三、依托政府应急管理机构与部门间联席会议进行综合协调(2004-2008年)

2003年上半年，在取得抗击非典疫情胜利以来，我国全面推进以“一案三制”(应急预案，应急管理体制、机制和法制)为核心内容的应急体系建设。[11]在此期间，议事协调机构逐步得到精简、规范和优化，由主办部门牵头进行协商的的部门间联席会议制度出现井喷式发展，政府应急管理机构的综合协调职能得到大大加强，我国逐渐形成了一个以政府应急管理办事机构为运转枢纽、协调若干议事协调机构和部门间联席会议制度的应急协调机制。

(一)议事协调机构精简、规范和优化

“我国的议事协调机构最早诞生于非常状态的背景下，属于非常状态下的综合统一机制。”[12]随着议事协调机构变得日益臃肿庞杂，其负面效应越来越为社会各界所广泛关注，议事协调机构的精简和规范开始被整体性地纳入到行政改革的视野中。在2003年和2008年的国务院机构改革中，议事协调机构被大幅撤销。在这一总体性改革思路的指引下，包括应急管理领域在内的议事协调机构得以大幅度精简、规范和优化。一方面，很多议事协调机构被撤并和调整。例如，根据《国务院关于议事协调机构设置的通知》(国发〔2008〕13号)，撤销1998设立的国家处置劫机事件领导小组，工作由中国民用航空局承担；撤销1997年成立的国务院产品质量和食品安全领导小组，工作分别由国家质量监督检验检疫总局和卫生部承担。另一方面，根据客观现实需要新设个别议事协调机构。例如，2008年新设国务院防治艾滋病工作委员会，2009年设立全国中小学校舍安全工程领导小组，2010年成立国务院食品安全委员会并设立实体性的国务院食品安全委员会办公室作为其办事机构。

(二)部门间联席会议制度井喷式发展

根据中央关于“严格控制议事协调机构设置、涉及跨部门的事项由主办部门牵头协调”的精神，在议事协调机构大幅精简的同时，由主办部门牵头进行协商的部门间联席会议制度得到迅猛发展，成为各部门进行沟通协调的新的工作机制。部际联席会议一般由部委负责人牵头召集，少数由国务院领导(如国务院防震减灾工作联席会议制度由国务院副总理负责召集)或部委分管领导(如烟花爆竹安全监管部际联席会议制度由国家安全监管总局副局长负责召集)牵头。据统计，截至2013年底，与应急管理相关的部际联席会议制度共有20多个。例如，2004年成立全国油气田及输油气管道安全保护工作部际联席会议制度、境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议，2005年成立国家海上搜救部际联席会议制度，2007年成立处置非法集资部际联席会议制度、危险化学品安全生产监管部际联席会议制度、农业转基因生物安全管理部际联席会议制度、全国打击走私综合治理部际联席会议制度、重特大生产安全事故责任追究沟通协调工作部际联席会议制度、国务院反对拐卖妇女儿童行动工作部际联席会议制度，2011年成立烟花爆竹安全监管部际联席会议制度，2013年成立金属非金属矿山整顿工作部际联席会议制度、全国社会救助部际联席会议制度。

(三)政府应急管理机构牵头协调

在2003年之后，在充分利用现有行政机构资源的情况下，我国在中央和地方都开始全面启动政府应急管理机构建设工作，特别是强化政府应急管理办事机构的综合协调职能，发挥其运转枢纽作用。应急管理组织体系包括领导机构、办事机构、工作机构、专家组等不同层次。2006年4月，