王琛伟：我国行政体制改革演进轨迹：从“管理”到“治理”

“管理”与“治理”在参与者、目标、过程等方面都有本质不同，由管理迈向治理是政府治道的升华和趋势。改革政府主导模式、转变政府职能是从管理到治理的核心和关键。政府管理体制改革应围绕国家治理体系和治理能力现代化的目标，健全行政运行机制，优化政府组织结构，创新政府管理和服务方式，深化财税体制改革，推动政府治理理念、治理手段、治理途径、权力配置的根本性转变。

当前，我国经济社会发展正处于转型期，全面深化政府管理体制改革，加快转变政府主导型发展模式，推动经济发展方式转变，是当前及今后一个时期我国面临的核心任务。党的十八届三中全会明确把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。“国家治理体系和治理能力现代化”是一个全新的说法，一段时间来，各领域学者对此进行了热烈的讨论。在此，梳理和评述学术界有关国家治理的文献，试图为推动国家治理体系和治理能力现代化提供思路借鉴，并为后续研究提供一个更明确的方向。

一、从“管理”到“治理”：政府治道的升华和趋势

“政府管理”是指“政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。”[1]简言之，政府管理就是政府依法对国家公共事务进行的组织管理活动。关于“治理”一词，“维基百科”的定义是“决策过程及执行(或不执行)决策过程”。罗森瑙在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，但能有效发挥作用。[2][3]罗茨列举了六种关于治理的不同定义，包括作为最小国家的管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会一控制体系的治理、作为自组织网络的治理等。[4]格里・斯托克在梳理各种治理概念后指出，各国学者对治理已经提出五种主要观点：一是治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。二是治理意味着在现代社会，国家正在把原先由其独自承担的责任转移给社会。三是治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。四是治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。五是治理意味着在公共事务的管理中，不仅限于政府的权力，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[5]联合国全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对治理作出比较有权威性和代表性的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非jE式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

治理与管理既紧密联系又有不同内涵，治理是更高层次的管理，是管理的升华。第一，从参与者来看，管理存在着主体与客体的界分，即管理者与被管理者。治理则消除了这种主体与客体的区别。治理往往指“协同治理”，强调社会多元主体的共同管理，政府、社会组织、个人等不同行为主体间形成了一种有机合作关系。第二，从目标来看，管理强调管理者管控目标的实现，治理则更注重多元主体设定的共同目标，让更多行为主体共同管理社会事务，关心公共利益，承担公共责任，实现共同目标。第三，从过程来看，管理更侧重自上而下的过程，治理则是一个自上而下与自下而上互动的过程，强调政府与社会通过合作、协商、建立伙伴关系，寻求政府与公民对公共生活的合作管理和实现公共利益最大化。

从管理走向治理是全球政府管理体制变革的普遍趋势，兴起于20世纪90年代西方国家的治理理论即是这一趋势的直接反映。在我国，从管理走向治理是历史发展的必然选择。改革开放以来，随着市场在资源配置中的基础性作用不断增强，政府管理体制在不断发生变化：政府由全能政府逐渐变为以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”为主要职能的有限政府；由强调政府自上而下的层级管辖逐渐变为强调减少管理层次、资源下沉和抚育基层发展；由主张“政府包打天下”逐渐转变到运用社会组织在内的各种力量；由依靠单纯的行政管控手段转变到依靠包括非强制、非官方和非正式的方式在内的多种方式实现社会治理。纵观政府管理的这一演变过程，强调“社会协同”和“公众参与”，探索一种自上而下与自下而上相结合的社会管理体制，正在成为共同关注的关键点，这显然符合治理理论的核心理念。从管理到治理的转变，来自于改革开放以来的改革探索和实践经验，是对人类优秀文明成果的借鉴和吸收，是中国特色社会主义的实践总结。

二、政府职能转变：从管理到治理的核心和关键

全面深化政府管理体制改革，推动治理体系和治理能力现代化，核心在于政府职能转变。在市场经济环境下，政府职能到底是什么，政府在经济社会发展中到底应发挥多大作用，政府应该是“大政府”还是“小政府”？

(一)围绕政府与市场关系的争论

关于政府与市场关系的问题，国内外学术界的主流观点几经变化。人们通常使用“政府失灵”和“市场失灵”来概括政府与市场关系问题争论中两种几乎截然相反的价值取向。“政府失灵”是主张不加政府干预的、更为彻底的自由市场经济的基本根据；而“市场失灵”则是主张政府干预经济的最强有力的理由。

早在18世纪，古典经济学家就提出减少政府干预的政府职能理论。1776年，亚当・斯密在《国富论》中指出，经济受“看不见的手”的指导，必须充分发挥市场自由竞争、自由调节作用，把国家“这只手”收回来，政府的职能只在于三点：一是维护国家安全，二是保护社会上的每一个人免受侵害，三是建设和维护公共事业和公共设施，如果政府活动超出这一范围，就会对社会造成危害。同萨伊、约翰・穆勒继承并发展了亚当・斯密的自由主义思想，主张经济自我调节。他们的观点代表了古典经济学家的主张，斯密界定的政府职能也基本代表了古典经济学家对政府职能的基本看法。1929～1933年的世界经济危机催动了凯恩斯《就业、利息和货币通论》的出版，标志着西方经济思想从自由主义向国家干预主义的重大转变。其后，以萨缪尔森为代表的新古典综合派①生一步提出，政府经济政策不能只限于扩张性财政这一个基调，而是应当根据经济繁荣和萧条的不同阶段，采取收缩和扩张的财政和货币政策。在西方国家，这一主张政府干预的理论在20世纪60年代之前，成为正统经济学。

进入70年代以来，国际经济形势发生巨大变化，西方国家先后出现新的经济危机，形成所谓“滞胀”，政府干预主义面临两难困境。从弗里德曼提出货币主义理论开始，主张减少政府干预的经济学流派不断出现，传统的自由主义再度风行。自由主义伦敦学派、供给学派、理性预期学派、公共选择学派等理论，统称新自由主义经济理论。他们的理论成为这个时期的主流经济理论，也成为政府制定政策的主要理论依据。但是，进入21世纪，俄罗斯实施“休克疗法”，非但没有使经济起色，反倒陷入空前的危机。川在这一历史背景下，新凯恩斯主义应运而生，国家干预理论成为美国政府经济政策的重要理论依据。[8]事实上.2008年金融危机以来，美国政府正是加强了政府干预，才使美国避免了更大的经济萧条。

(二)“市场决定”环境下的政府职能转变

我国30多年改革开放创造了举世瞩目的成就，这些成就的取得离不开政府的积极作用。“政府主导型”是我国政府管理体制最为突出的特征，与成熟市场经济相比，处于经济社会转型期的政府发挥着特殊重要的职能。[9]

在政府主导型模式取得巨大成就的同时，也暴露出资源环境、社会不公等问题。吴敬琏在“中国发展高层论坛.2012”年会上指出，政府主导模式致使经济转型成本高、效果差，这一模式不可持续且埋下很多隐患。厉以宁(2010)指出，投资冲动怪圈和资产泡沫怪圈背后实质上是经济体制问题，掌握了投资决策大权的政府不愿意在投资决策方面让权、放权、还权给市场。迟福林(2011)指出，政府主导模式过于追求做大总量，把发展简单地等同于增长，由此造成贫富差距扩大，资源环境约束加强，社会风险增大等多方面问题。当前，面对国内外发展形势的变化，不应再盲目坚持政府主导型的增长模式，而是需要积极地、有效地改变这种增长模式.，

在“市场决定”的环境下，政府职能到底应该是什么？虽然学术界对此进行了广泛深入的讨论和研究，但总体来看，众说纷纭，莫衷一是[1]，大多是从不同角度出发对市场经济条件下的政府职能进行概括和分类，并未形成统一的看法和论述。总结高尚全(1997)、谢自强(2004)等比较有代表性的观点，政府职能应该包括三个方面：一是纠正市场失灵和弥补市场缺陷：二是为市场提供必要的规则和制度框架，维护市场竞争性和规则性；三是提高效率、增进平等和促进宏观经济的增长与稳定。市场失灵主要包括：一是不能有效地提供公共品；二是不能完全有效地解决外部性问题；三是存在自然垄断和市场寡占；四是信息不完全和不对称；五是不能自动维持宏观经济平衡；六是由于市场发育不完善而出现的功能障碍；七是在经济转型国家，单靠市场机制也难以解决经济体制转型问题。我国的政府职能转变与西方发达国家的政府职能转变有着根本不同，西方国家是完善的市场经济体制下的政府职能转变，是在过度放任市场情况下，在历经“华盛顿共识”失败之后，对自由主义的反思和对政府干预的回归。而在原本就强调政府作用的我国，政府职能转变则恰恰相反，其核心在于改变政府主导模式，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

改革政府主导模式、推动政府职能转变是迫切需要解决的现实问题，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的核心和关键。转变政府职能要抓住两个关键环节：一是政府主导型的决策体制要尽快转变为市场主导型的决策机制，凡是竞争性的产业投资，政府就不能再成为投资决策的主导者，而要由市场决定(厉以宁，2010)。二是政府必须把资源配置主导权交给市场，转变经济发展方式主要靠改革特别是政府改革，政府越是转为公共服务型政府，就越能发挥其纠正市场失灵的积极作用(张卓元，2011)。转变政府职能还要处理好五个关系：一是处理好经济发展与社会发展的关系，让公共服务职能在政府绩效评估体系和行政问责制度中得到体现。二是处理好“管理”和“服务”的关系，使政府的管理职能更多地实现向服务的方向转变。三是处理好改革体制与创新机制的关系，一方面能下放的权限尽快下放，能减少的审批尽量减少；另一方面，对暂予保留的审批项目，应减少审批环节，提高审批效率。四是处理好政府职能与其他社会主体职能之间的关系，发挥好政府主导作用，引导市场主体、事业单位、社会组织各自的职能履行到位，避免出现职能缺位。五是处理好职能改革与依法行政的关系(高小平，2009)。转变政府职能的主要任务是加快推进“四个分开”：一是政企分开，二是政资分开，三是政事分开，四是政社分开。

与西方国家的政府改革一样，我国的政府管理体制改革也是深深地根植于我国发展的实践需要。改革开放以来，