刘安：网格化社会管理及其非预期后果

【内容提要】 网格化管理是近年来我国基层政府自上而下主导推动的城市社会治理变革。它延长了治理链条、下沉并整合了治理资源，加强了基层政府与市场、社会组织的互动合作，构建了服务与管理并重的治理体系。一些地方还引入数字信息技术，提升了社会治理的精细化水平。但网格化管理运行过程中也出现了如下非预期后果。“技术化”治理强调治理形式可能偏离目标实质；“科层化”的组织结构增加了治理的复杂程度；治理的“行政化”制约了社区社会资本生成；“选择性执行”行为导致了治理目标的不完全实现；“目标导向”下存有治理手段运用不当的风险；“网格泛化”则模糊了多元治理主体间的边界，致其权责不清。避免网格化管理非预期后果负面效应的关键是要改变社会治理由政府主导并无限承担责任的体制特征，在基层形成政府、市场和社会良性互动、相互制衡、彼此增能的制度性权力关系。

【关 键 词】城市基层治理/网格化管理/非预期后果

一、网格化社会管理的兴起与研究现状述评

近年来，在我国城市基层出现了一种名为网格化管理的新型治理模式。其主要做法是在街道和社区两个治理层次之下，划分若干网格单元，以实现基层社会服务与治理的精细化、集约化与高效化。一些地方尤其是大城市在网格化管理中还引入了Grid(网格)地图技术，同时借助GIS(地理信息系统)等手段将网格内的所有城市部件进行电子编码处理，从而提升了电子政务以及数字城市的建设水平。

网格化管理源于我国公安系统开创的网格化巡逻。作为一种城市基层治理新模式，其首创者是北京市东城区。2004年，该区以一万平方米为网格单元，将全区25.38平方公里划分为1593个网格，并配备了350名城市管理监督员实施全时段监控。同时，将6大类54种城市部件以及7大类33种城市问题都进行了电子编码，后台指挥中心借助信息化手段可以对辖区的各种管理问题做出及时有效反应。2005年10月，建设部向全国总结推广东城区的经验，并选择了上海、深圳、武汉等十个城市作为网格化管理的试点。此后，上海的“社区网格化管理”、浙江舟山的“网格化管理、组团式服务”等典型模式不断涌现。

然而，当前我国基层治理中这一颇为“主流”的制度并未引起学界的足够重视。就笔者所触，国内学界关于网格化管理的研究大致可以分为两类。一类是从公共行政与公共管理的角度进行分析。此类研究多是基于“无缝隙政府”[1]理念来探讨网格化管理的要素、特征、运行机制以及对完善我国公共服务与社会治理体系的价值。如齐国生等基于北京市东城区“万米单元网格”管理法，分析了从城管监督员的网格化巡查，到政府部门的网格化管理，再到企业的网格化服务与经营，最后到公众的网格化互动这一不断深化的发展过程[2]。杨宏山等基于对北京市朝阳区的实证研究说明了如何在网格化管理的基础上，通过系统整合、信息集成、流程再造、绩效评价、合作治理和诚信管理等手段构建一种新型的、无缝隙的社会管理系统[3]。竺乾威通过对浙江舟山的调查认为网格化管理是对公共服务的流程再造，它提供了一种以公众需求为导向的、精细化、个性化和全方位覆盖的公共服务，并实现了对无缝隙政府的突破与超越[4]。还有学者着重关注将网格化管理与数字信息技术结合起来以推进电子政务的发展。如池忠仁等依据网格化管理和信息距离理论，探讨了如何基于网格化管理实施城市电子政务流程[5]。总的来说，从公共行政与公共管理的角度关注网格化管理的相关研究，对优化我国城市基层治理具有积极意义。但这一视角下的研究大多具有规范取向和应然色彩。它们的基本思路往往是通过与特定模式相比照，来发现网格化管理存在的问题，进而提出完善意见；而不是在深入描述其具体运作的基础上，说明网格化管理的内涵、特征以及实施后果等。

另一类研究则是从社会学的角度，将网格化管理置于基层政权建设、社会治理体制以及社区建设、社区自治等议题下展开，关注的重点是网格化管理的制度体系、运行机制和对基层社会政治结构产生的影响。如童星通过对南京市栖霞区仙林街道的考察，说明了网格化在衔接单位制与社区制、推动基层政府由管制型向服务型转变以及搭建政府与社会组织协同共治平台等方面起到的积极作用[6]。何海兵基于上海的实践将网格化管理定位为我国城市体制改革过程中的一种技术治理的思路[7]。卢福营认为网格化管理有利于基层组织的重构和基层社会协同服务机制的建立[8]。文军则提出完善网格化管理的关键是要以社会前端管理为重点、整合资源，实现从单一被动向多元联动的转变[9]。显然，此类研究更具实然取向。这不仅有助于我们把握网格化管理本身的构成和运行规律；还有助于我们从更为宏观的角度理解这一基层治理模式出现的背景及实施后的积极与消极后果。但其局限主要在于研究层次偏向宏观与中观，基于经验材料进行微观具体分析的并不多见。

本文试图通过对江苏省N市Q区的考察，分析说明网格化管理的制度内涵与实施过程中出现的非预期后果。以期在研究层次和论题等方面，扩展、深化国内学界对于网格化管理的讨论。近年来，Q区积极探索基层社会治理的新路径、新方法，加快公共服务体系建设，大力推进网格化社会服务管理模式。2013年7月笔者在Q区进行了为期两个月的田野调查，并对该区网格化管理所涉各条线、领域和部门的相关人员进行了深度访谈，包括：作为全区网格化管理主管部门的区社会建设工作委员会的主要负责人、一些街道和社区的负责人、部分网格责任人以及社区居民；在初次访谈的基础上，我们还对其中部分对象进行了二次访谈。笔者还收集了近一年以来Q区有关网格化管理的各类文件、通知、工作简报、考评通报、会议纪要等作为文本分析的对象。上述访谈与文本资料构成了本文的主体经验材料。除此之外，笔者还通过网络、报纸以及其它学者的已有研究获得了一些全国各地网格化管理的二手材料作为补充，以期更全面地从制度和组织的角度说明网格化管理及其非预期后果。

二、网格化社会管理制度的内涵

网格化管理在各地的具体做法并不一样。除了前面提到的北京市东城区“万米单元网格”管理法，浙江省舟山市的做法是把全市43个乡镇(街道)划分为2464个管理服务网格，整合党政、社会、条块资源，探索部门融入机制，以网格为单位建立服务团队，并根据团队成员的岗位职责、专业特长、年龄结构等因素进行科学配置和优化组合[10]。N市Q区的做法则是对应街道、社区(村)、楼栋(自然村)分别设立一、二、三级网格。街道工委书记担任一级网格负责人，二级及以下网格责任人由街道班子领导、街道机关科室负责人、社区(村)党组织负责人等担任。二级及以下网格中配备舆情信息员、安全巡管员、综治维稳员、司法调解员、政策咨询员，实现“一格多员、一员多能、一岗多责”和“人到格中去、事在网中办”。另外，Q区还积极引导各类经济组织、社会组织和驻区单位等共同参与网格化管理。

或许正是因为现实中没有统一做法，因此目前学界也并无对网格化管理的标准界定。故本文将从N市Q区的网格化管理实践中提炼出若干核心特征，以此来说明这一新型治理模式的制度内涵。

1.延长社会治理链条，下沉社会治理资源。在“街居制”[11]模式下，我国城市基层社会治理主要由街道和社区两级组织来完成。其中，作为政府派出机构的街道主要扮演领导、规划和统筹的角色；治理任务的具体实施基本由社区承担。网格化管理将这一链条延伸为由街道、社区、网格所构成的三级组织架构。目前Q区九个街道累计划分为107个二级网格和7679个三级网格。在新的组织架构下，完成社会治理的具体任务主要不是在以社区为主体的二级网格中，而是在由农村的自然村、城市的楼栋和驻区单位所构成的三级网格中。在延长社会治理链条的同时，网格化管理还将治理资源下沉一级。Q区规定街道和社区工作人员要下沉到网格。街道领导班子成员每人挂钩一个片区(即一级网格)，定人定岗定责；街道其它干部和社区工作人员则全部下到二、三级网格，确保不存在管理盲点和服务遗漏。行政人员下沉导致了治理资源的下放。Q区一些街道还聘请兼职人员，如人大代表、退休人员和志愿者等参与网格治理，从而进一步拓宽了网格化管理的资源来源渠道。

2.打破部门壁垒与整合治理资源。在以社区为基本单位的治理模式中，卫生、社保、教育、公安等各职能部门彼此相对独立且分别向社区下达任务，使得社区疲于应付；各部门的治理资源也难以共享，致使社区服务质量不高。而在网格化管理中，人员配备大多遵循这样两条原则：一是打破政府职能部门间的界限与壁垒，改变条块分割的做法；二是有效整合公共资源，充分发挥党委政府、社会组织、企业等在社会服务与治理中的作用。如Q区要求街道打破传统科室职能界限，搭建街道网格一站式服务中心，使各职能部门的信息和资源在网格中得到共用。Q区XL街道，还建立了网格联席会议制度，三级网格作为成员单位定期召开联席会议。借助这一平台，驻区企业、高校等单位的资源被有效整合。如有企业为社区提供用房作为服务中心；有高校组织志愿服务社团与社区结对，定期开展健康咨询、知识讲座、义诊等活动。社区服务质量与基层治理水平都得到了显著提高。

3.主动吸纳和积极满足社会利益诉求。当前我国基层社会各类矛盾纠纷频发的一个重要原因就是社会个体表达利益诉求的渠道不畅通、机制不健全；政府欠缺吸纳社会利益诉求的主动性。通过实施网格化管理，基层政府希望能够更主动地倾听民情民意、满足民生需要。因此，各地的网格化管理都十分强调准确掌握基层群众利益诉求信息和及时解决可能导致矛盾冲突的各类事件。在Q区网格化管理中，这具体体现为三项机制。一是“信息采集机制”。要求建立网格社情民意信息网络，在楼栋(组)配备专兼职信息员、社区(村)建立信息点、街道建立信息站、区信访局建立信息中心，每年至少开展两次走访，全面存储、及时更新网格服务对象信息。二是“定期巡查机制”。网格责任人每天要到责任区域内巡查至少一次，以确保下情上传和上情下达，畅通民意传输渠道，做到有问题早发现。三是“联动处置机制”。网格责任人对在网格内能解决的问题要立即解决；不能解决的要报上一级网格协调解决；此外还要定期召开网格联席会议，依托各类社会力量化解矛盾。

4.构建服务与管理并重的治理体系。重“管治”而轻“服务”一直是我国基层治理体系的一个重要特征[12]。随着经济社会发展和人民生活水平的不断提升，如何提供更为健全与优质的公共服务已经成为基层政府面临的巨大考验。网格化管理可视为是基层政府对此的回应。各地网格化管理大多既强调解决纠纷、群防群治和稳定秩序等“管理”职能，也强调民情畅通、服务健全和反馈及时等“服务”职能。Q区规定网格需承担“联系群众、政务管理、社会服务、综合治理”四类职能，重点围绕“城市管理、综治维稳、安全生产、民生保障、社会服务、党建工作”六个方面开展日常工作。而在Q区考核网格化管理成效的内容中，除了无“上访”、无“群体性事件”等指标外；还加入了体现服务质量的主、客观指标，如“入户走访次数”、“群体诉求处置率”、“网格化工作满意率”、“群体诉求处置满意率”等。在转变政府职能的背景下，好的管理即为好的服务，反之亦然。网格化管理强调服务与管理并重，是基层政府对这一潮流的主动顺应。

5.数字信息技术的运用与精细化治理。不少学者关注数字信息技术与网格化管理相结合对提升治理绩效的作用。其实，目前我国各地网格化管理中真正运用数字信息技术的并不多，主要是如北京、上海、深圳等一些大城市。因为动辄上千万的信息平台建设费用决定了这一技术暂时难以广泛推开。但数字信息技术所带来的治理效应，