虞崇胜 张静：科学设定和全面推进国家治理现代化

【内容提要】中共十八届三中全会明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。在明确提出推进国家治理现代化的目标后，有必要及时指出，推进国家治理现代化是一场从制度、体制到治理体系和治理能力的协同变革，必须科学设定和全面推进国家治理现代化，将政道的变革与治道的变革有机地结合起来，进而实现政道与治道的统一，才能确保国家的长治久安。

【关 键 词】国家治理现代化/政道/治道/全面推进

中共十八届三中全会在改革开放35年后再一次设定了中国发展的历史航标，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标提出。从治国安邦的谋略上看，这是一个将政道与治道结合起来的治国目标，深刻反映了中国改革发展的趋势和要求，既考虑到了国际国内的形势和条件，又回应了人民群众的期盼和关切，为在新的历史起点上全面深化改革指明了总的方向。

然而，在社会主义制度已经建立并且经历了60多年良性运行的前提下，加之行政权所具有的天然扩张惯性，人们在理解和实现这一总目标时，往往会侧重于国家治理现代化这一层面，而相对地忽视或忽略社会主义制度的完善和发展这一层面。因此，在推进国家治理现代化的过程中，有必要及时指出，推进国家治理现代化是一场从制度、体制到治理体系和治理能力的协同变革，必须科学设定和全面推进国家治理现代化，将政道的变革与治道的变革有机地结合起来，进而实现政道与治道的统一，才能确保证国家的长治久安。①

一、从汉密尔顿的难题说起

200多年前，美国联邦党人亚历山大・汉密尔顿在《联邦党人文集》第一篇中，提出了一个国家治理的根本性问题：“人类社会是否能够真正通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织？”②美国当代政治学家文森特・奥斯特罗姆认为，汉密尔顿的这一问题“对政治理论十分重要”，甚至“对人类文明来说具有划时代的意义”。③

汉密尔顿提出的这个问题，的确是政治发展和国家治理中的根本性问题，也是现代化进程中的难题。从历史上看，在多数历史时代，人们对于国家政治制度、治理体系和治理方式的选择，的确是由强力、偶然性和当时的情势决定的，人类似乎还没有能够根据深思熟虑和自由式选择来设计良好的政治制度以及治理体系和治理方式，这也就是人类历史上始终难以跳出“动乱――治理――再动乱――再治理”的治乱循环怪圈。然而，在今天全面走向现代化的时代，如果一个国家仍然不能通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，那么，这个国家是不可能顺利实现全面现代化的。因此，当中国经过35年的改革开放而全面走向现代化的时刻，有必要根据深思熟虑和理性选择来设计良好的制度模式、治理体系和治理方式，彻底跳出治乱循环的历史怪圈，进而有效地推进国家政治制度以及治理体系和治理能力的现代化。

正是基于对历史经验教训的深刻总结和现实发展要求的科学考量，中共十八届三中全会明确提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理现代化的深化改革总目标。这个总目标凝结历史经验、紧扣现实需求、着眼未来发展，揭示了中国改革发展的方向，并且同社会主义现代化建设总体目标相适应、相衔接，是一个把政道的变革与治道的变革结合起来的全面深化改革蓝图。有理由相信，只要我们准确理解十八届三中全会精神，科学设定和全面推进国家治理现代化，把政道变革与治道变革结合起来，把社会主义制度的完善和发展与国家治理体系和治理能力的现代化结合起来，就有可能解决汉密尔顿的难题，跳出治乱循环历史怪圈，实现中华民族的伟大复兴。

二、准确把握国家治理现代化的科学内涵

中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化的目标后，得到社会各界普遍响应，不同学科从不同侧面对国家治理现代化进行了深度阐释。有的认为，这是社会主义治理理论和实践的新突破，是对改革目标的科学提炼和重新布局；有的认为，国家治理现代化目标的提出，将带来中国国家治理的革命性变革，进而开创中国改革的新局面；有的认为，国家治理现代化将带动整个国家制度的创新，进而彰显中国特色社会主义制度的优越性；有的甚至已经从不同层面设定了推进国家治理现代化的具体措施。

诚然，对于推进国家治理体系和治理能力现代化的理论和实践意义，我们应有足够的认识，必须充分认识到，它将是一场从管理到治理转换的深刻变革，唯其如此，才能坚定全面深化改革的信心和决心。然而，对于国家治理现代化的价值和意义不可作过度阐释，特别是不能脱离基本制度的改革发展来单独地强调治理的现代化。否则，一旦片面地将改革总目标理解为只是推进国家治理现代化，全面深化改革的重心就会发生偏离，本来是政道与治道协同变革的改革总目标，就会被歪曲为只抓治道的变革。这种只抓治道的改革，不仅违背了十八届三中全会全面深化改革的初衷，而且还会耗尽改革的动力和丧失改革的机遇，最终使改革半途而废。

对于这种只注意治道而忽视政道的改革，160多年前英国思想家密尔就曾给予了深刻的批评，他以机器与动力关系为例指出：“国家的价值，从长远看来，归根结底还在组成它的全体个人的价值。一个国家若只图在管理技巧方面或者事务细节实践上所表现的类似东西方面稍稍较好一些，而竟把全体个人智力的扩展和提高这一基本利益推迟下来；一个国家若只为――即使是为着有益的目的――使人们成为它手中较易制驭的工具而阻碍他们的发展，它终将看到，小的人不能真正做出大的事；它还将看到，它不惜牺牲一切而求得的机器的完善，由于它为求机器较易使用而宁愿撤去了机器的基本动力，结果它将一无所用。”④

因此，在理解和实现全面深化的总目标时，我们不能念歪了国家治理现代化的“经”，片面地理解国家治理现代化的科学内涵，人为地割裂政道与治道的关系。必须明确，十八届三中全会提出的国家治理体系和治理现代化是与完善和发展中国特色社会主义制度联系在一起的，是一个将政道和治道结合起来的改革目标。其实，国家治理体系和治理能力，本身就是国家制度和制度执行能力的集中体现，它是内在地要求将政道和治道结合起来的。就中国现实情况而言，国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。这二者是一个有机整体，相辅相成，治理体系搭建好了，治理能力才能提高；治理能力提高了，治理体系才能充分发挥效能。十八届三中全会确立这一总目标，既是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。

再从现代化的视角来看，一个国家的现代化，离不开治理现代化，更离不开制度的现代化。从根本上来说，实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度改革和制度创新。因而，主动适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的内容，才能使各方面制度更加科学、更加完善，实现各项事务治理制度化、规范化、程序化。增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，才能把制度优势转化为管理国家的效能，提高科学执政、民主执政、依法执政水平，从各个领域推进治理体系和治理能力现代化，更好发挥中国特色社会主义制度的优越性。

需要特别指出的是，在推进国家治理现代化已然获得中央高层和民间社会高度共识的背景下，对于那些借口国家治理现代化而将国家制度的改革和完善拖延下去的认识和做法，必须保持高度警惕。在推进国家治理现代化的进程中，如果不能把政道的变革与治道的变革结合起来，只是仅仅在治道上打圈子，局限于治理方式方法的优化和圆熟，那么，这种治道的变革虽然也可以打破既有旧的利益格局，但是，由于没有从根本上解决政道问题，没有触动形成旧的利益格局的制度和体制，于是，旧的制度和体制必然借助其特有的制度性力量，形成新的特权和既得利益集团，从而也就难以从根本上跳出前述治乱循环的历史怪圈。因此，在推进国家治理现代化的过程中，必须抓住关键问题，把制度变革与治理变革结合起来，实现政道与治道的有机统一。

三、将政道变革和治道变革结合起来

正是基于现实深化改革的基本要求和传统治国之道的经验教训，中共十八届三中全会将全面深化改革总目标定位为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，从而将政道的变革和治道的变革有机地结合了起来。从一定意义上讲，全面深化改革总目标能否真正实现，可能就取决于能否准确地把握政道与治道的关系，实现政道与治道的协同变革。这也是本文最核心的观点之一。

在业已明确提出治理现代化目标并对治道变革作出周详规划的前提下，欲实现政道与治道的有机统一，应将侧重点放在政道方面，即制度和体制方面。

(一)需要明晰制度的特点

关于制度的特点，著名政治史家钱穆先生在《中国历代政治得失》一书中，从历史的角度对制度的特点作了简明的概括。书中写道：制度本属一项专门的学问。而要把握制度的精神，必须注意如下要点：第一，要讲一代制度，必先精熟一代的人事。若离开人事单来看制度，则制度只是一条条的条文，似乎干燥乏味，而且制度已是明日黄花，也不必讲。第二，任何一项制度，决不是孤立存在的，各项制度间必然互相配合，形成一个体系，否则制度各各分裂，既不能存在，也不能推行。第三，制度虽已勒定成文，其实还是跟着人事随时有变动。某一制度的创立，决不是凭空地创立，它必有渊源，早在此制度创立之先，已有此项制度之前身，然后渐渐地创立。某一制度之消失，也决不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此制度消失之前，已有此项制度的后影，渐渐地在变质。第四，任何一项制度之创立，必有其外在的需要，也必然有其内在的用意，否则它不会存在。但任何一项制度，都有一个逐步完善的过程，我们不能因为时过境迁而忽视其当时的实际需要和真正的用意。第五，任何一项制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。所谓得失，即根据其实际利弊而判定；而所谓利弊，则以当时所发生的实际影响而判定。因此，要判断某一制度的得失，必须根据该制度实行时的实际情况而判定，而不能单凭后人自己所处的环境和需要来批评历史上的各种制度，也就是说必须采取“历史意见”，而不是采取“时代意见”。第六，讨论一项制度，固然应该重视其时代性，同时又要重视其地域性和国别性。在这一国家、这一地区，某一制度是可行的，但并非在其他国家、其他地区也是可行的。因为制度是一种随时地而适应的，不能推之四海而皆准。⑤

钱穆先生的概括无疑具有重要启发意义。任何一个国家的制度都是该国文化的固有组成部分，体现并反映了该文化的总体特征与演化趋势。文明不是由某一特定职业群体或者英雄们创造的，而是由整个人类依据他们的知识、理性、观念通过社会行为的互动合力塑造的结果，作为制度文明也是如此。法国文明史家基佐说过，任何国家的制度在成为原因之前，首先是结果；这些制度本身是从特定社会状态中产生的，它们本身就依赖于“人们的文明生活方式”。对此，普列汉诺夫评价说，这是和十八世纪的观点直接对立的观点：不是用特定社会的政治制度来说明该社会的文明生活方式，