孔繁斌：中国公共行政学：叙事转换中的发展

回顾现代化的历史不难发现，因公共行政衰败而导致弱国家的出现，是国家治理中需要警惕的现象（福山，2007）。因此，在21世纪中国进步和发展进程中，为国家治理提供理性知识的公共行政学，无疑承载着一份公共的关怀和责任。从比较视野来看，对中国公共行政进行反思性阐释，推动应对中国特色公共行政学的发展，仍旧是中国社会科学中一个未完成的知识性事件。面对21世纪中国公共行政发展这个宏大知识性议题的任何反思性阐释，是一份无法回避的思想性责任。本文试图以叙事转换视角，对这一议题做出理论性阐述。

一、

中国公共行政学知识的积累是伴随30余年改革时代逐步推进的，如果不是经历了这样的一个改革时代，中国公共行政学很难从社会科学中分化出来，而如果不从改革时代这个逻辑起点阐述问题，我们可能对中国公共行政学建构问题的思考，就无法获得发生学意义上的根基。因此，很长时期中我们公共行政学的发展是以改革时代叙事或改革话语为自己的叙事方式。

公共行政学发展进程中的改革叙事方式，指的是公共行政学的知识探索和求取受政府行政改革实践支配的现象，即公共行政学没有提出自身的关键性知识议题，没有对作为当代中国治理核心制度基础的公共行政提出建设性、规范性和理性的想像和谋划，没有持续形成和探索中国究竟需要何种公共行政的追问。因此，尽管经历了30余年的时间，中国公共行政学研究的主要题域，依旧未能超越转变职能、机构改革这个范围，而且知识活动的层次也是对职能转变和机构改革表面现象进行所谓的理论分析，并未能面对这场浩大的改革在政府职能、政府机构问题上形成属于本学科的知识创新。

在改革叙事方式下发展出来的公共行政，无疑难以摆脱被动发展状况。检视改革以来的中国公共行政的主流话语，大致"适应性"这个词是对其最恰当的描述，例如，阐述行政管理改革似乎形成了惯用的逻辑，典型的如"适应全球化"、"适应社会主义市场体制"、"适应加入WTO"等等。反思这些话语我们不得不问，难道公共行政的发展就没有自身的理由吗？改革叙事中成长起来的公共行政学构建出来的只能是这种适应性模式，公共行政学发展的主题也只能停留于对转变职能、机构改革的适应性调整的解释上，适应性的模式忽视了行政管理有着自身发展和构建目标的事实，也降低了本学科知识求取的层次，无形中成为其它社会发展主题的附属品。

从反思性角度来看，受改革叙事支配的中国公共行政学，最根本的遗憾是将公共行政学的发展由理性知识交给了政治意志，这一状况已经极大地妨碍了公共行政学构建更有价值和知识抱负的尝试。当我们以敞开的学术心灵和视野审视社会科学变迁时，展现在我们眼前的是中国改革时代的所有叙事都是向着现代性蜿蜒展开的图景，公共行政学概莫能外。如果说西方公共行政学科本身是现代性演进的结果，那么中国公共行政学改革叙事的实质应该是一种现代性叙事而不只是表层的改革叙事，至少中国的改革时代、现代性和公共行政学科构建应该成为一幅整体图谱，真正的改革不过是现代性转向的手段，但以改革时代具体问题为公共行政构建的核心，都不能准确地反映匹配现代性转向的公共行政发展。

从改革叙事转向现代性叙事，是构建中国公共行政应有的知识求索逻辑。国内改革开放以后尤其是近20余年来，人文社会科学的主要学科，从哲学、文学开始，到社会学甚至到政治学，大体上都经历了一次和现代性思潮乃至后现代性对话的过程（秦晓，2009）。经历了这样的一次对话以后，这些学科的思考方式乃至表达的方式都发生了很大的变化。但中国的公共行政学似乎还没有自觉地围绕现代性主题展开过有效的互动，以至于我们很多公共行政学的思考和表达未能触及现代性转向中的挑战性问题，相关的研究都没有现代知识学或认识论根据，自然主义式陈述，背后看不到所依据的价值、范式或者认识取向。在面向21世纪发展我们的公共行政学之际，可能要有意识和自觉地在与现代性对话中，对中国公共行政学进行知识学反思，只有完成这样一个围绕现代性的知识学意义上的对话，公共行政的构建和发展才能具有现代性的面貌和品质，结束长期以来公共行政学超然于现代性这个伟大的主题之外的状况。

公共行政构建从改革叙事转向现代性叙事方式，其学术关怀的目标是公共行政和现代文明秩序之间的关系，如何基于现代性价值整体地改造中国的政府管理使之嵌入现代文明秩序，如何在自反性视阈下，以主体哲学为中心理性地设计中国行政，而不是将西方公共行政元素零碎地植入停留于现代的中国行政之中。因此，公共行政学的发展不自觉经历一场现代性对话，而仅仅满足于改革叙事的话，很难走出发展的困境。

二、

在现代性叙事中构建公共行政的发展，公共行政的改革叙事比较集中于功能性阐释，但缺乏规范性阐释一直是适应性行政管理体制改革的不足，中国公共行政学关注了30余年的转变职能、机构改革并未能反哺于规范性问题的提出和构建，而缺乏规范性问题的构建公共行政学的发展就难以获得实质性推进。理解政府管理不能局限于功能性解释，有效解决公共问题固然是政府的责任，但政府管理在规范性问题上的使命，则是进行价值管理和维护，是通过解决具体的公共问题去维护、实现某些公共价值。因此，构建中国的公共行政就不能不触及对规范性问题的回应。

按照自反性现代性的理解，支配现代性转向的结构自反性和自我自反性两个规范的议题（吉登斯，1998），这也是中国公共行政再自身发展中十分值得吸纳的重要理念。结构自反性讨论的是作为后发展意义上社会秩序的价值和定位。如果我们的公共行政经历了与现代性思潮的互动和交流，就会发现公共行政规范性问题讨论的前提已经转移到后传统位置上，即要维护的公共价值是由生活政治-民主治理的结构决定的了。现代性的演进实质上展开了传统和后传统两种类型的政治，前者是解放政治，解放政治催生的是革命方式，习惯于集权和运动式改造社会，追求的是瞬间消除社会问题，排斥制度性的社会秩序构建。我们今天对公共行政的很多认知和期待，不乏"解放政治-民主革命"的痕迹，无论是调整职能、重组机构、治理问题都还有这样的惯习。但是，公共行政依靠这样的方式不仅不能可持续地维护公共价值，而且对应维护什么样的公共价值本身也缺乏准确性。而后传统追求和维护的是生活政治，这是我们今天谈论公共行政的基础。生活政治是后传统的也是后物质主义的，它依赖的价值、方式和目的对公共行政构建提出了不同于解放政治的要求。在公共行政实践中，尤其是在社会治理展开中，我们可以看到一方面公共行政的价值环境已经是后传统、后物质主义的了，但公共行政治理问题的方式还停留于过去。今天我们思考中国公共行政学的规范性问题，特别是在经历了30年改革开放这个具有现代性展开意味的过程后，必须清楚我们的价值依赖和维护的取向，到底是一个"解放政治-民主革命"还是一个"生活政治-民主治理"定位？这两种背景会对我们的构建公共行政的规范性问题带来的是不同的思维和选择。可以说，公共行政发展正纠结于这两种规范性之间，今后公共行政发展的一项使命就在于按照结构自反性的成果，促进公共行政的规范性取向转向生活政治-民主治理。

公共行政发展中的规范性叙事，也涉及个体自反性的层面，需要考虑公共行政如何维护个体的合法价值，并为此进行知识和实践的改造。具体而言，我们面临两种民主，一个是自由民主，另外一个是平等民主。当代中国可能有一个平等民主的基础，这主要是通过人民民主对行政权力及其相关制度的正当性做出证明。但是改革时代很多公共问题却提醒我们，公共行政发展遇到的困境，却主要是对自由民主维护不充分造成的，为人民服务的原则无法化解不同阶层、不同个体提出的公共服务需求，对政府的问责也总是落实在具体的群体、个体行动者身上。可以说，平等民主更多的是和我们国家统治方式的构建有关，而自由民主更多的是和政府治理联系得更加密切，否则，具有民主行政因素的行政改革就是去了正当性解释。尤其是我们看到地方治理的改革，其实就是公共行政规范性取向由平等民主走向自由民主的尝试，而且趋向于这一转向的公共行政实践，其结果则较大程度呈现除了社会进步的意义。

在今天的我们推进中国公共行政发展过程中，一方面是生活政治的逻辑在悄悄地成长，在大众层面比较彻底地更新了解放政治的传统。但另一方面，公共行政规范性构建的彻底性却滞后，公共行政对生活政治的价值认同还存在差距，维护生活政治中公共和个体价值的理念和制度未能做出转型。因此，今后公共行政发展的一项任务，可能在于立足于生活政治的叙事，构建公共行政的规范性体系。公共行政的发展需要完成这一个转化。

三、

在公共行政发展中，强调本土化叙事是一个基本共识。但却又有一系列方法论难题，例如，中国的公共行政和西方到底不一样在哪里？中国的特色是决定论意义上的还是建构论意义上的？正如我们过去常用中国国情作为一种辩护理由，要做的事和不做的事，都诉诸于我们中国的国情决定的这同一个理由。所以，公共行政发展的本土叙事，必须回答难以回避的方法论问题和本土叙事的初始条件问题。对于方法论问题这里做结论式表达，即对中国特色应选择构建主义而舍弃决定论，公共行政的中国特色是构建性产物，而不是由既有的历史-社会-文化决定的产物，或者说公共行政的中国特色是在特殊意义而不是普遍主义、构建论而不是决定论双重视角下展开的知识和价值创新行动。当然，本土叙事最困难的是如何对待特色解释的紧张性，下面我们结合政党科层法的研究个案，做出本土叙事中一些问题的讨论。

一定意义上，本土的公共行政叙事总是指向本土特色的，但如果不能在知识学上对特色做出概念化陈述，实质上也就表明对特色的认识尚未完成。在现代性成长的比较研究中，学者刘小枫写了一本很有影响的书《现代性社会理论绪论》，在这部书中刘小枫抽象出一个非常有意思的概念"政党科层法"，这是他从特洛尔奇、安格尔等学者对现代性法律类型的区分中，根据其自己对现代性的理解演绎出来的一个概念（刘小枫，1998）。在这本部书中刘小枫阐释说，现代性法律的类型中有自然法和自治法的类型，但除此之外还有一种基于组织的形式而形成的法律，这种法律也是现代性社会实践的结果，被称之为"政党科层法"。我们知道任何类型的法都必须找到自己的正当性基础，"政党科层法"的正当性来自政党的意识形态，政治共同体制度的设立、政策的合法性解释等等，都依据意识形态提供合法辩护。刘小枫在这里演绎出的"政党科层法"，站在公共行政学的学科立场看，这对中国特色是非常有解释力的。"政党科层法"带来和支配着一系列行政组织设计的现象，在"政党科层法"之下执政党的角色不可避免的具有行政色彩。在政党科层法这个初始条件下，我们进行公共行政发展和构建的本土叙事，就不可避免要深入到一些基本问题的讨论中以求得共识。

政党科层法支配下，公共行政本土叙事遇到的最根本的问题，是执政和施政关系的紧张。改革开放进程中，中国政治学理论做出的本土性贡献，区分革命党和执政党可能算是较突出的一个。但对于公共行政学来说，如何理解政党科层法体系中"执政党"的执政和和施政双重角色呢？毫无疑问，中国执政党兼具执政和施政功能，但执政谋求的是合法性基础的巩固和再生产，而施政的价值正当性却来自于公共性，应该说这是两种不同的价值诉求并会导致两种不同的治理行动。中国共产党的历史方位是长期执政，这是它对自身角色的理解，但这个角色如何转换成施政的角色，在公共行政的结构和过程中如何体现出来，并处理好合法性追求和公共性提升之间的紧张关系，应该成为公共行政本土叙事的大问题。在中国公共行政理论上，尚未能对执政和施政做出明确的区分。我们可以观察到一个现象，在各级政府哪怕是到城市的街道、到了乡镇，