蓝煜昕：地方政府机构改革轨迹、阶段性特征及其下一步

【摘要】我国地方政府机构改革在动力上遵循中央带动、自上而下的变迁模式;在主线上围绕政府职能转变不断深化;在横向上呈现出由调整行政体系内部关系向调整政府与市场、政府与社会关系的变迁过程;在纵向关系维度上呈现出分权化倾向。新一轮改革将以职能转变和放权为核心继续推进,但也面临如何界定各级地方政府职能、如何与市场和社会主体的发育联动、如何传播核心观念三大挑战。更多还原

【关键词】 政府转型； 地方政府机构改革； 政府与市场关系；

我国地方政府机构改革在动力上遵循中央带动、自上而下的变迁模式;在主线上围绕政府职能转变不断深化;在横向上呈现出由调整行政体系内部关系向调整政府与市场、政府与社会关系的变迁过程;在纵向关系维度上呈现出分权化倾向。新一轮改革将以职能转变和放权为核心继续推进，但也面临如何界定各级地方政府职能、如何与市场和社会主体的发育联动、如何传播核心观念三大挑战。

去年，中共中央政治局召开会议，审议通过《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，并决定于11月召开中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，研究全面深化改革重大问题。可以预见，继2013年初通过《国务院机构改革和职能转变方案》之后，新一轮地方政府的职能转变和机构改革将在全局高度大力推进。改革开放以来，我国地方政府机构改革到底经历了什么样的历程，呈现出什么样的变迁特征?结合新一届中央政府的执政思路，新一轮地方政府机构改革走向如何，将面临什么样的挑战?这些问题都有待探讨。

一、地方政府机构改革的历程

自改革开放以来，我国共推进了五轮较为集中的地方政府机构改革。我国地方政府机构改革进程的一个重要特征是，每一轮改革都紧随中央政府机构改革而进行。1978年以来，我国平均每五年进行一次中央政府机构改革(1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年)，至今已有7轮。除1988年的改革没有推进到地方外，每一次中央政府机构改革都会要求地方政府进行相应的调适，同时中央政府机构改革也是激发地方政府机构创新的重要契机。

(一)1982～1984年的地方政府机构改革

此轮改革前，我国干部队伍年龄结构老化、知识储备不能适应改革开放和经济社会发展的需要。同时，随着经济管理职能的强化，中央和各地均增设了大量机构。到1982年底，各地省级机构平均达到80个左右，政府机构臃肿、人浮于事、效率低下(曾峻，2000)。继1982年初国务院机构改革启动后，自1982年12月起，中共中央、国务院先后下发《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》、《关于地、市、州党政机关机构改革若干问题的通知》、《关于县级党政机关机构改革若干问题的通知》，推动地方党政机构改革。

此轮地方机构改革的主要措施包括四个方面：一是调整各地领导班子职数，实现地方领导干部年轻化、知识化和专业化。中央的通知明确规定了各级政府的职数、年龄和文化结构，减少副职、提高素质。改革后，地方各级领导班子的平均年龄下降了6岁，具有大专以上文化程度的干部分别占省、市、县领导成员的60%以上。二是通过撤并精简各级政府机构。与中央导向一致，较大幅度地撤并经济管理部门，将条件成熟的单位改革成经济组织。改革后，省级政府工作部门下降到40个左右;市政府机构从60个左右减为30～40个;行署办事机构从40个左右减为30个左右，县政府部门从40多个减为25个左右。三是精简人员编制。省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人减为12万余人：市县机关工作人员约减20%;地区机关精简幅度更大一些。①四是推动地、市合并，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来，互相依存、互相支援，统一领导、全面规划。

从上述措施可以看到，本轮地方政府机构改革是在改革开放肇始的背景下以调整领导干部为重点，精简机构、紧缩编制，实现提高政府工作效率和干部队伍年轻化。不过，由于机构改革未涉及政府职能转变问题，本轮改革未能抑制内在的机构膨胀冲动，且由于实行定编不定人的办法，未能使人浮于事、效率低下的状况得到实质性的改变。[1]

(二)1993～1995年的地方政府机构改革

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，但政府职能配置和机构设置不太适应新的目标，且各级政府机构膨胀、人浮于事的问题再次出现。1993年3月，党的十四届二中全会通过了《关于党政机构改革的方案》，明确提出将适应社会主义市场经济发展的要求作为国务院和地方政府机构改革的目标。地方政府机构改革的具体执行则依据《关于地方各级党政机构设置的意见》进行，并参考同年国务院的机构改革方案。

此轮改革的主要措施包括以下两方面：一是由中央对地方各级人民政府机构和人员进行总量控制，对地方各级党政机构设置限额和必设机构提出要求。省、市、县的必设机构由中央机构编制委员会确定，因地制宜设置的机构在规定的限额内根据实际情况确定。二是大幅裁并政府机构，尤其是专业经济管理部门。参照国务院机构改革方向，加强计划、财政、税收等综合经济部门，而轻工、纺织等专业经济管理部门转制为经济实体或行业协会;对一时难以转为经济实体的专业经济部门，精简内设机构和人员，减少对企业的直接管理。通过上述两方面措施，此轮改革后地方各级机关机构精简比例在30%至40%之间，人员精简25%左右，全国约精简200多万人。

本轮改革的特征是：一是有了相对明确的宏观目标和思路，即适应社会主义市场经济发展的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率;二是强调以转变政府职能为重点，加强政府宏观管理职能，弱化微观管理职能，推进政企分开。[2]本轮改革走出了以往简单精简机构、人员的误区，明确了宏观方向和核心原则，但改革初期还受到路径依赖和其他很多条件的限制，步伐不可能一步到位，属于一轮过渡性的改革。

(三)1999～2002年的地方政府机构改革

1999年开始的第三轮地方政府机构改革仍然是在中央机构改革的带动下开启的。1998年，国务院机构改革方案对国务院组成部门进行重大调整后，国务院组成部门由原来的40个压缩为29个。中共中央、国务院于1999年初发布了《关于地方政府机构改革的意见》，要求地方政府改革，尤其是省级政府改革同国务院机构改革相衔接，保障政令畅通。1999年下半年，全国市县乡机构改革也开始启动，到2002年10月底，市县乡机构改革全部结束。

本轮改革的主要措施有：一是以职能转变为核心，大幅度地推进机构调整和政企分开。进一步强化宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门。省级政府基本建立了与国务院机构框架大体协调的省级政府组织结构，强化综合经济部门的区域经济调节职能，加强工商行政、质监、环保、药监等执法监管部门;各级政府不再保留工业、商业、物资管理部门和行政性公司，水产、畜牧、农机等机构也改建为经济服务实体。二是加大力度精简机构和人员编制。省级政府工作部门分为组成部门和直属机构，与国务院组成部门基本对口，由原来的53个左右(含委、厅管理机构)精简为40个左右，人员编制精简47%;市(地)级政府机构平均由45个减少到35个，县级政府机构平均由28个减少到18个，人员编制精简19%。三是加强机构编制的管理监督，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。要求各地建立机构编制管理预算约束机制和监督惩处制度，加大管理的力度和权威性。

这次地方政府机构改革是1993年改革的继续和深化，进一步改变了长期以来在计划经济体制下形成的政府机构框架，是一轮力度和影响较大的改革。不过从建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制这一宏观目标上来看，本轮改革依然具有一定过渡性。如张国庆(1998)所评价，本轮改革仍然缺乏关于行政改革的系统的理论阐释、缺乏关于改革的明确的考量标准、工业经济专业管理部门尚存。

(四)2003～2005年的地方政府机构改革

2003年初，随着经济体制改革的深入，在加入世界贸易组织等新的形势下，中央政府出台了新一轮《国务院机构改革方案》和《关于地方政府机构改革的意见》。

此轮地方政府机构改革主要措施有：一是深化国有资产管理体制改革，对口国务院机构改革方案设立省、市(地)两级政府国有资产管理机构。二是鼓励各省、自治区、直辖市从实际出发，参照国务院机构改革，因地制宜地推进机构调整和职能整合。省以下政府机构的改革，由省、自治区、直辖市党委和政府研究确定，除国有资产管理机构以外的其他机构设置不要求上下对口。绝大多数地方也对应国务院，完善宏观调控体系，将各级政府发展计划委员会改组为发展和改革委员会。

整体来看，这一轮改革依照巩固、完善、探索、深化的要求，在机构调整上较为集中的变动不大。但在中央的总体原则下，地方政府机构改革也进入了一个各地因地制宜、自由探索的阶段。

(五)2008～2010年的地方政府机构改革

自党的十六大后，随着市场经济体制改革的推进和发展社会主义民主政治的要求，以及政府在社会管理和公共服务领域职能的进一步明确，党的十七届二中全会于2008年初通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的宏观目标。随后中央出台《国务院机构改革方案》和《关于地方政府机构改革的意见》。第五轮地方政府机构改革于2008下半年启动，2009年省级机构改革基本完成，市县级政府机构改革同时启动。

第五轮地方政府机构改革主要有四项内容[3]：一是以转变政府职能为核心，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，强调把不该由政府管理的事项转移出去，进一步下放管理权限，深化行政审批制度改革。二是优化结构，在国务院的带动下推进探索本地特点的大部门体制。三是强化责任，横向解决部门职权交叉和脱节问题，纵向理顺和明确垂直管理部门和地方政府的关系，并推进省直接管理县的财政体制改革。四是建立机构编制审批和备案制度，严格控制机构数量和人员编制总量。

本轮改革的重要特征包括：一是在职能转变上增强地方政府社会管理与公共服务职能。二是强调问责，推进责任政府建设。三是鼓励地方因地制宜、大胆创新，为地方探索预留了广阔的空间。对地方具体的机构设置上不作上下对口的统一要求，明确说明“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置”，一些省份在大部制、省直管县等领域主动推进试点。

二、地方政府机构改革的变迁特征

对改革开放以来我国地方政府机构改革的背景、目标和重点进行大致梳理(见表1)，其呈现出以下变迁特征：

(一)在改革的动力上主要遵循中央带动、自上而下的变迁模式

尽管历次地方政府机构改革背后都存在改革开放以来经济社会变迁对政府组织变革的需求，